Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 3. Принципы управления государством

3.1. Генезис социальных объектов
3.2. Государство как организационная система
3.3. Ограничения природных принципов в управлении государством
3.4. Свойства государства как целостной системы на этапах жизненного цикла
3.5. Модель нормальной системы государственного управления
3.6. Объединенная модель системы государственного управления и конституционного права

...фундаментальные принципы (управления, прим. авторов), подобно принципам других наук, остаются неизменными, даже если управляющий в конкретной ситуации решает пренебречь ими...
Г. Кунц, С. О’Доннел1

Глава посвящена анализу применимости в государственном управлении и праве природных принципов управления, рассмотренных в предыдущей главе, и ограничений, которые накладываются на эти принципы гуманистической моралью, а также иных принципов, используемых в государственном управлении и праве, субстанциональные основания которых неизвестны. Предлагается решение проблемы неопределенности будущего в развитии государства на основе эталонной модели. Модель системы государственного управления — аналог «анатомического атласа» позволяет диагностировать патологии (болезни) внутренних компонентов и связей в системах управления конкретных государств.

1. Генезис социальных объектов

Переход от эволюционной стадии популяции к развитию социальных объектов вызван появлением мыслящего существа — человека. До этого события созданные животными и их популяциями искусственные сооружения (термитники, пчелиные соты, плотины, сооруженные бобрами и т.д.), отношения взаимопомощи и взаимообмена информацией (упомянутые выше), отражали записанные в генетике (т.е. возникшие в прошлом) созидательные свойства, связанные с сохранением организма и вида. С появлением человека возникла и закрепилась не известная в природе потребность — познание будущего.
Начатое еще на популяционной стадии изменение местоположения центра управления объединением животных от мозга отдельного организма к вожаку, обладающему силой, агрессивностью и повышенной интуицией, продолжилось на стадии развития доче- ловека, а затем и человека. Если популяция создавалась на основе природных стохастических процессов эволюции, то организация является искусственным творением человека — артефактом, созданным по сложившейся в его мозгу модели.
Стоящий во главе организации лидер (или узкая группа лидеров) обладал более развитыми мыслительными способностями и инстинктами , а на начальной стадии — агрессивностью и физической силой. Эти качества, возникшие в результате случайных мутаций, закрепленных в его организме, послужили причиной признания его лидерства членами организации, которую он нередко сам создавал сознательно. Признание лидерства, как указано выше, вызывало осознанное стремление сохранить лидерство на длительный период, т.е. возникло желание, которое внутренне связано с предощущением «будущего». Но осознанное желание есть цель действий человека, и цель является имманентным свойством мыслящего существа . С другой стороны, цель порождает процесс выбора условий, при которых она может быть достигнута. Этот процесс известен в системе организационного управления как функция планирования.
На новой эволюционной стадии были ассимилированы не только Особенные принципы управления популяций, но и непосредственно Общие принципы управления организменного уровня. Если в популяции иерархия управления имела два уровня (лидер — исполнители), иерархия управления в организации потребовала больше уровней, поскольку увеличивалась численность членов организации и усложнялись задачи управления членами организации, обладающими свободой выбора или желающих более полно ее реализовать (освобождение от рабства, приобретение прав и свобод личности). Усложнение управляемой части организации потребовало, согласно принципу разнообразия У. Эшби, еще большего усложнения системы управления. Потребовалось использование всех природных принципов, которые управляли подсистемами организма (перечень приведен выше). Плюс к этому, мыслящим человеком был выработан принцип планирования, служащий для предвидения опасных последствий неопределенности во внутренней и внешней среде и подготовки средств предотвращения или снижения ущерба от возможных негативных последствий.
Возникли и специализировались новые, неизвестные в природе «мягкие» принципы управления исполнителями в форме морали и законов, поскольку исполнители приобрели статус конечного субъекта права, определившего ограничения на использование природных, а также искусственных принципов, созданных самим человеком. В истории мыслящего человека, продолжающейся 30—50 тысяч лет (если датировать от первых наскальных рисунков, иллюстрирующих свойство рефлексии человека), эволюция и сознательное развитие принципов управления и их ограничений реализовались в структурах управляемых объектов — от семьи до государства. На протяжении этого периода времени человечество прошло через этапы создания структур различных организаций, объединяющих людей по принципам доверия и совместной деятельности: кланов (организаций по кровной близости, по свойству, товариществу) и цеховых объединений (организаций по профессиональным интересам производства и реализации продуктов и услуг, в том числе защиты и охраны жизни человека, а также по коммерции). Возникли организации для удовлетворения духовных потребностей человека: религиозные, культуры, спорта, новых знаний, которые сохраняются до нашего времени.
Одновременно с развитием таких организаций возникали организации (органы) территориального управления: протогосударства, города-государства, княжества, графства и проч. и государства в их современном виде (см. рис. 8), включая их разновидности в форме управляемых территорий. Возник институт права как инструмент закрепления правил взаимоотношений субъектов и объектов управления (последних в качестве конечных субъектов права).
Анализ широко известных теорий развития государства и права показывает, что все они, хотя бы косвенно, затрагивают описанные выше организации, но не обнаруживают родственной связи систем государственного управления с системами управления в этих организациях. Во всех этих теориях остаются малоизвестными принципы управления коммерческими и некоммерческими организациями, хотя некоторые из них достигли высоких показателей эффективности развития (международные корпорации).
Как указано выше, впервые принципы управления (маркетинга и менеджмента), были упомянуты в XV веке в работе Н. Макиавелли, посвященной управлению государства. В конце XIX — начале XX в. А. Богданов в Тектологии (Всеобщей организационной науке) представил государство как одну из форм организации; Л. фон Бер- таланфи в Общей теории систем вновь подтвердил эту родственную связь. О ней говорили основоположники теории организационного управления Л. Урвик, Р. Акофф и многие другие ученые в области организационного управления. Получило развитие административное право — в прошлом отрасль государственного (конституционного) права, — закреплявшая взаимоотношения субъектов права в системе организационного управления государственных организаций. Однако системному анализу сходства и различий государства и организации внимания не было уделено, хотя были известны капитальные работы по современному анализу системы управления .
Государство представляет предмет интереса исследователей различных отраслей знаний. Каждый из них относится к предмету анализа со своей позиции, и синдром Богданова-Винера достигает апогея. Рассматривая государство с целью отыскания общих элементов в его жизни для получения достоверного диагноза состояния государства в настоящем (и прогноза на будущее), мы не можем опираться на противоречивый понятийный аппарат и вынуждены изыскать однозначно понимаемые и воспроизводимые определения, обладающие свойством научного суждения.
Для анализа системы управления государства, опирающейся на множество природных принципов управления, «человеческих» ограничений их применения и обусловленных ими разнохарактерных компонентов необходимо рассмотреть в терминах управления и конституционного права следующие семантические совокупности: 1) понятие «государство»; 2) государство как организационная система (общее и разное в определениях организационных систем различного назначения); 3) этические ограничения на использование природных принципов управления в системе государственного управления и в качестве источников конституционного права; 4) свойства государства как целостной системы на этапах жизненного цикла и 5) возможность и правомерность создания модели эталонного государства, включающего нормальную систему государственного управления (с «нормальной физиологией»).
Начнем с понятия «государство». Несмотря на многотысячелетнее использование термина «государство», до сих пор нет его однозначного определения и его отличия от понятия «страна». Огромный материал по этому вопросу, начиная с устоявшихся и новейших мировых энциклопедий, учебников в области государства и права, политологии, монографий известных в мире ученых, не дает четкого содержательного различия между этими понятиями. По данным Wikipedia (2005), отсутствует юридическое определение государства, признанного всеми странами мира. Крупнейшая международная организация — ООН — не имеет полномочий определять, является ли что-либо государством. «Признание нового государства или правительства — это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения. Организация Объединённых Наций — это не государство и не правительство, и поэтому она не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство»1. К этому надо добавить полный разброд в переводе терминов на другие языки, например, в российских и зарубежных глоссариях: страна — land, в энциклопедиях — country. Неопределенность создает серьезные затруднения для анализа систем государственного управления; иногда термин «государство» подменяется термином «страна» . Не дает исчерпывающего ответа классическое определение М. Вебера, согласно которому государство представляет собой системы отношений господства/подчинения, опирающихся на легитимное насилие. Государство монополизирует легитимное насилие.
Между тем, неопределенность базовых понятий конституционного права достаточно просто разрешается в понятиях системного анализа. Основными понятиями системного анализа организационной системы (показана на модели, рис. 3) являются СУ — субъект управления и ОУ — объект управления. На рис. 10 представлена схема совмещения моделей на языке управления организационной системы (родовое понятие) и одного из конкретных проявлений организационной системы — управления государства (видовое понятие). Основные понятия управления государства, закрепленные в конституционном праве, включают социально-экономическое, политическое и территориальное устройство государства; осуществление основных прав и свобод человека и гражданина; систему государственной власти; и систему внутреннего самоуправления.
Как видно на рисунке, компоненты управления организационной системы и системы управления государства получили адекватные представления. Государство (как целостность) соответствует организационной системе. Страна и власть — внутренние компоненты государства. Власть в роли субъекта управления представлена в организационной системе (выступает в роли руководства) и в стстеме государственного управления. Конечный субъект права (определяемый в конституционном праве как граждане и жители — народ) является объектом управления власти. Народ (граждане и жители) в совокупности с суверенной территорией и другими неодушевленными объектами (землей, природными и созданными людьми богатствами) составляет понятие «страна».
Более общие определения могут быть выведены из рассмотрения других отраслей права: административного права и частного права. Их базовыми понятиями являются физическое лицо и юридическое лицо; последнее включает в себя также объединение физических лиц. Юридическое лицо, как и физическое, имеет отношение к имуществу (property, belongings), те. обладающему полезностью объекта/объектов владения или пользования физическим или юридическим лицом. Юридическое лицо, как и физическое, имеет собственное наименование, имя, символ (от греч. symbolon — знак, опознавательная примета) — виртуальное обозначение; для юридического закрепления виртуальное обозначение представляется в письменной форме.

СВЯЗИ: —Субординационная    Логическая Рис. 10. Сопоставление понятий организационная система (род) и государство (вид)

Отсюда с необходимостью вытекает, что государство (state, Staat, Etat и т.д.) — это виртуальное обозначение организационной системы, состоящей из государственной власти, которая от имени государства выступает как юридическое лицо, и страны (country, Land, pays), которая является объединением народа (физических лиц), территории (с полезными ископаемыми) и имущества физических и юридических лиц. Т.е. страна, выступает под именем государства (имярек), представляющего юридическое лицо. Вспомним названия всемирно известных акционерных обществ (corporation, англ.), например, «Майкрософт», «Шелл», «Сони». В них заключены три различных понятия: 1. Индивидуальное имя (как собственное имя государства). 2. Родовое понятие — объединение людей (общество), которое выступает как юридическое лицо (аналог «государства»), 3. Видовое понятие организации — акционерное общество (как страна, занимающая определенную территорию, заселенную людьми и принадлежащим им имуществом). Как видно из сравнения, графическая и вербальная модели — непротиворечивы. Становится понятным смысл привычных словосочетаний. В частности, «цель государства» является целью страны, т.е. людей, живущих в стране, поскольку ни территория, ни имущество не обладают правосознанием (о понятии «цель», см. ниже).
Нередко государство представляют как аппарат (орган) управления , т.е. целостное понятие организационной системы сводится к ее части. Это вносит еще большую неопределенность в правотворчество в области государственного управления. Вершиной бессмысленности (хотя имеющее реальный политический смысл) является высказывание Людовика XIV: «Государство — это я», поскольку не может быть тождества физического лица — Луи и юридического лица — Франции, получивших по рождению собственные имена. Правитель может представлять государство («имя рек»), но не может им быть.
В нашей работе используется термин «государство» как родовое понятие (в данном аспекте); в необходимых случаях используется термин «страна»; модель не претендует на универсальность, но для нашего исследования дает необходимую дефиницию.

Существует множество определений организации (organization) как процесса, как структуры и т.д. Рассматривая организацию как структурно упорядоченное и взаимообусловленное объединение индивидов и групп, которые функционируют, руководствуясь общей целью и интересами, мы обнаруживаем, что организация представляет родовое понятие — род «организация». Членами рода являются отдельные организации — виды организаций. Соответственно, как члены общего рода отдельные организации имеют общее и особенное.
Что общего и в чем отличия государства от других видов организаций, входящих в род «организация», чем отличаются их системы управления, опирающиеся на Общие и Особенные природные принципы управления, а также на принципы, созданные самим человеком?
С позиции системного подхода любая организация представляет открытую сложную целеустремленную систему (все термины из методологии системного подхода рассмотрены выше). Создателями и действующими компонентами системы являются люди, обладающие свободой воли, которая сохраняется в минимальном виде даже в тех случаях, когда вхождение людей в организационную систему не было актом свободного выбора. Компоненты системы находятся в постоянном взаимодействии, общий результат которой больше суммы результатов их индивидуальных действий (свойство эмерджентности).
Рассмотрим внутренние и внешние различия, создающие индивидуальный образ каждого типа организации, приняв во внимание, что внутренние различия обусловлены главными действующими лицами: субъектом и объектом управления и характером связей между ними.
Государство, как и организация любого вида, имеет единый центр управления, который подготавливает, принимает (утверждает) и контролирует реализацию решений, т.е. предписывает, разрешает или запрещает членам организации выполнять определенные решением действие или бездействие. Процессы подготовки, принятия, контроля (и другие сопутствующие процессы) являются специализированными видами управленческой деятельности, т.е. функциями управления. Набор функций управления одинаков для организации любого вида; для упрощения изложения мы используем понятие рода; случаи различия отмечены особо.
Как показано выше, на новой эволюционной стадии развития жизни к Особенным принципам управления в популяции добавились управленческие принципы планирования, а также создания и развития (самовоспроизведения) организации, представляющей социальный объект. Таким же социальным объектом является общество в целом (и его отдельные сферы — экономическая, политическая, социальная, духовная), основным действующим лицом которого является человек.
Характер действий человека как биологического объекта (организма) и общественного существа обусловлен принципами управления, восходящими к Глобальным, Общим и Особенным принципам управления живой природы. Адаптивная реакция его организма определяются врожденной и приобретенной приспособительными реакциями на клеточном, органном, внутрисистемном и организменном уровнях. Однако эти реакции человеческого организма вовсе не адекватны приспособительным реакциям человека как личности, являющейся членом организации — управляющим или исполнителем (субъектом и объектом управления). Человек признается равноправным конечным субъектом права, правда, не при всех государственно-правовых режимах (что свидетельствует лишь о неравномерном развитии государств). Следовательно, и в этом аспекте не существует принципиального различия между государством и организациями других видов.
С появлением социального объекта возникают чисто человеческие проблемы выбора цели, средств и ограничений. Выбор цели — проблема, вызываемая субъективными предпочтениями участников процесса управления: лидера и членов организации (сознательное или бессознательное признание или непризнание общей цели или разных целей и их ограничений). Выбор средств — тоже проблема, которая возникает в связи с необходимостью управлять действиями и поведением членов организации с помощью насильственной (диктатной) консолидации их действий для достижения общей цели.
Поскольку средство (прием, способ или инструмент) отражает лежащий в нем принцип управления, противоречие при выборе средства возникает в связи с различиями интересов лидера и членов организации. Сущность противоречия состоит в том, допустимо или нет (если допустимо, то в какой мере) использование в системе управления организации природных принципов управления. Здесь возникает проблема выбора средств, которая обусловлена существованием двух разнородных оснований: субъективного и формального. Первое продиктовано моралью и обычаями, закрепленными или не закрепленными в праве, которым следуют лидеры и исполнители (подданные и подчиненные), второе (формальное), представляет логические построения . В дальнейшем эти различия сыграют исключительно важную роль при построении систем государственного управления и права (см. ниже). Рассмотрим общее и разное систем управления в организациях различных видов.
Назначение любой организации (коммерческой, общественной или государства) определяет системообразующий фактор управления, в качестве которого выступает цель (желаемый результат). Для объекта управления (гражданина государства, члена коммерческой, общественной или государственной организации — исполнителей) цель представляет желание получить полезный результат для себя в качестве вознаграждения за свой труд или участие в общем деле. Для субъекта управления (ЛПР и сотрудников органа управления) цель состоит в том же — получение личного вознаграждения, но за результаты, которые достигнуты другими (исполнителями). Это — общее свойство всех организаций, включая государство.
Известно, что сумма оплаченных результатов внешним потребителем (или заказчиком) должна превышать общую цену полезных результатов, произведенных и реализованных создателями. Остаток полезного результата — прибыль (доход за вычетом обязательных отчислений государству и расходов на развитие организации и создание резервов на покрытие непредвиденных ситуаций) может быть распределена между исполнителями, с одной стороны, и центром управления, с другой стороны. Распределение прибыли является вопросом выбора в организации; точно так же распределение национального дохода является вопросом выбора между общегосударственными расходами и расходами на содержание аппарата государственного управления (и его лидера). Выбор есть акт, закрепляющий субъективное предпочтение одной из сторон процедуры выбора над предпочтением другой (или других) сторон.
Государство (власть) утверждает нормы права (законы), которые регулируют взаимоотношения действующих лиц и исполнителей, в том числе размеры личных доходов членов государственного аппарата и уровень личных доходов граждан и тех из них, кто не может работать по легитимным человеческим причинам. Кроме того, власть с помощью вносимых изменений в Основной закон (Конституцию) регулирует права и обязанности лиц, действующих в органах власти, даже если Основной закон был принят без участия государственного аппарата (учредительным органом).
В организациях, где владельцы капитала и управленцы (менеджеры) суть одни и те же лица, повторяется порядок этатического управления. Управленческие решения могут приниматься в интересах менеджеров-владельцев капитала, что особенно проявляется при «дележе» прибыли. В государствах и организациях с диктаторским лидером, способным на расправу с исполнителем, страх последнего быть уволенным с работы и страх за свою жизнь и жизнь близких блокируют контрдиктатные реакции исполнителей (обратная связь не действует). Уставы организаций, принятые на общих собраниях, и Конституции — на всеобщих прямых и «тайных» выборах, представляют бумажки, а органы демократического управления превращаются в инструмент диктата. Кроме того, даже при действительно демократическом характере выбора здесь кроется мощный источник правонарушений: коррупции в государстве и прямых хищений в организациях.
Хотя существует различие между системами управления государства и других организаций, они не являются органическими: общность этих двух видов организаций лежит в устранении недостаточно понятой роли и источника прав суверена в объединениях людей. Это противоречие устранено в системе управления корпорации (акционерного общества), где капитал отделен от управления. Однако этот результат до сих пор не вызвал должный интерес в системе управления государства и права (подробнее в гл. 4).
Действительное различие исследуемой пары (государство и иные организации) состоит в том, что все организации (кроме преступных) создаются путем добровольного вхождения членов. Государство же создается на основе юридического признания живущих на его суверенной территории людей гражданами государства (притом, что некоторые могли появиться на этой территории в результате насильственного переселения) или временными жителями, а также в качестве людей на временно оккупированных государством территориях (в период перемирия). Однако и это различие не порождает принципиальных противоречий в управлении организации.
Еще одним общим свойством различных видов организации, кроме целостности, эмерджентности и существования субъекта и объекта управления (см. рис. 5), является взаимосвязь субъекта и объекта управления. Здесь возникает противоречие, касающееся правовых аспектов управления, а именно различия источников ответственности, которые порождены сущностями частного и конституционного права, восходящими к различиям между должным и сущим.
В менеджменте и маркетинге владельцы капитала (акционеры) и администрация организаций расплачиваются личными средствами за результаты своих решений и действий, если последние не носили преступный (в правовом смысле) характер. В государстве, напротив, иерарх власти не несет прямой и персональной ответственности за результаты своих решений и действий; уголовная ответственность за деяния в роли государственного должностного лица может наступить после сложной и длительной процедуры лишения права неприкосновенности в большинстве государств. Не дают должной оценки результативности их деятельности выборы нового состава органов власти, поскольку, владея аппаратом подавления и государственными средствами, власть (в государстве с «неправовым» режимом) может настроить общественное мнение на желаемый для нее исход выборов с помощью наемных СМИ и политтехнологов.
Различие принципов ответственности отражены в целевых установках ЛПР коммерческих организаций и государства. Коммерческие организации (и другие свободные объединения населения) стремятся создать систему управления в соответствии с должным. ЛПР, избранный членами организации, или ЛПР, с чьим приглашением на работу добровольно согласились будущие члены организации, стремится максимизировать желаемые результаты. В деятельности таких организаций возможность принуждения подчиненных ограничена, что вынуждает ЛПР искать легитимные пути совершенствования управления в рамках установленных государством правовых норм. Ограничение прав ЛПР в таких организациях является неизбежным условием деятельности членов организации к достижению ее цели.
Государство, напротив, будучи источником права, само устанавливает правила управления и правовые нормы. На разных стадиях развития государства, в которых ЛПР избавлен от ответственности за принятие решений, применяется насилие над гражданами и подданными в качестве основного средства управления; нередко насилие носит нелегитимный характер.
В таких условиях, усугубляемых личной опасностью для ЛПР потерять власть в результате регулярных или досрочных выборов (а иногда даже жизнь), нередко не остается возможностей для совершенствования управления народом, кроме реакции на текущие внутренние и внешние события. Поскольку процесс совершенствования государственного управления в мире движется от сакрализации сущного к пониманию должного, сохраняется надежда, что осознание на содержательном уровне различий между должным и сущим укрепит тенденцию правового демократического развития цивилизации , следовательно, тенденцию к устранению противоречия в системе управления государства и других организаций этого вида.
Принципиальное отличие государства от других организаций этого рода состоит в том, что государство правомочно применять меры физического принуждения и наказания граждан и жителей. Внешнее отличие любой организации от государства состоит в том, что конкурентная борьба организаций за рынки сбыта, сферы духовного влияния не предполагает применения оружия для физического уничтожения соперников. Напротив, противоречия государств могут решаться с помощью смертоносного оружия. Такая форма решения межгосударственных противоречий до сих пор признается мировым сообществом как легитимная, хотя и оговаривается осуждение агрессора .
Применяемые государством (системой управления) средства лишения жизни своих граждан или населения других государств представляют искусственный аналог процесса естественного отбора, реализующего принципы управления живой природы по отношению к биологическому объекту, качества которого оцениваются по единственному свойству — способности приспособления к среде. Такой поход к личности человека, представляющей уникальный биологический объект безгранично многообразного функционального характера, противоречит принципу роли мыслящего существа в живой природе.
Таким образом, различия системы управления государства и других видов организации не носят органический характер, можно считать идентичными (кроме последнего — право на физическое насилие).
Поэтому для создания инструмента диагностирования патологий государственной системы управления, необходимо ответить на вопрос: каким критериям должны отвечать природные принципы управления, чтобы соответствовать моральным (человеческим) основаниям.

Рассмотрим ограничения на использования природных принципов управления, накладываемые гуманистической моралью. Исходя из этого условия, природные принципы управления, рассмотренные в главе 2, представляют три группы в зависимости от степени применимости человеческими организациями: 1. Принципы, способствующие целенаправленному движению организации, которые безразличны к личности человека как рефлектирующего существа. 2. Принципы, определяющие средства (механизмы) для движения организации к цели, определенной ЛПР Человек может использовать эти принципы как методические, вложив свое человеческое содержание. 3. Принципы, которым человек по своей природе не может следовать вовсе.
Уже на начальной стадии создания государства возникли различия между членами, обладающими властью, и остальными членами сообщества . В конце концов, появление многоуровневой иерархии привело к изменению первоначального стремления людей, восходящего к инстинкту самосохранения путем объединения усилий для совместной защиты и создания приемлемых условий жизни в агрессивной среде (цель объединения). Иерархи власти вместе с поддерживающими их проводниками и защитниками диктата, не умея справиться с внутренними и внешними проблемами и кризисами страны, вынуждали подданных забыть первоначальную цель объединения людей. Новой целью объединения стало удовлетворение гедонических наклонностей иерархов, украшенными сакральными символами превосходства над своим народом, над соседними народами, наконец, над всем миром.
Иерархи и их окружение представляли небольшие части народа — политические кланы, династии, которые, втянув граждан своей страны в кровавые тысячелетние (с перерывами) войны с миллионными жертвами, используя страх людей перед трансцендентными силами, укрепляли свою сакральную силу, обожествляя собственное происхождение . Управление государством на тысячелетия утвердилось в «дочеловеческих» принципах управления: homo homini lupus est (Гоббс), которые господствуют в природе как принципы естественного отбора. В этом иерархам оказывали поддержку сохранившиеся до нашего времени древние религии, возникшие в доправовой период или не пережившие протестных изменений (в некотором роде протестантантизма).
Эта бесчеловечная ситуация продолжалась более трех с половиной тысяч лет. Только в 1215 году в Великобритании была принята Великая хартия вольностей (лат. Magna Charta Libertatum), которая впервые в мире несколько ограничила власть абсолютного монарха. Почти через четыреста лет Хартия получила организационное подтверждение. Еще более века ушло, чтобы в 1787 году власть была окончательно отобрана у династического иерарха, и это право было закреплено в Конституции США. Еще полтора столетия понадобилось США, чтобы в 1920 году (через 133 года после принятия демократической конституции) равные права были, наконец, предоставлены большей половине народа — женщинам, и еще 30 лет, чтобы конституционные права чернокожего населения стали его фактическими гражданскими правами (после убийства Мартина JI. Кинга). В отдельных государствах бывшего Британского содружества и в государствах, вдохновленных Конституцией США, гражданскими правами стало пользоваться население уже в конце XIX века (хотя были и прямо противоположные примеры, см. ниже).
К началу XXI века в мире насчитывалось около 40 государств (почти из 200), у которых государственно-правовые режимы опирались на конституции правового и либерально-демократического характера, и власти, в основном, придерживались норм права. Более половины оставшейся части членов ООН определяют себя как государства переходного периода, освободившиеся или освобождающиеся от диктаторских режимов. Остальная часть — государства, опирающиеся на коллективистские идеологии; большинство использует привлекательные для народа формальные символы демократии (выборы, разделение властей и т.д.), сохраняя нелегитимное насилие.
Для возвращения к интуитивно ощущаемой первоначальной цели — защите людей, объединявшихся в организацию по имени государство, потребовалось почти 60 веков, и эта цель к началу XXI века в значительной мере достигнута лишь 1/5 частью государств в мире. Правда, процесс социально-правовой демократизации резко ускорился после Второй мировой войны. Тоталитарные режимы Германии и Японии были разрушены внешними силами, и путь к правовой и либеральной демократии с социальной защитой населения прошли менее чем за четверть века. Однако человечество заплатило за ускорение разрешения проблемы государственного управления десятками миллионов человеческих жизней.
Таким образом, прогресс в государственном управлении может быть понят как уход от доминирующего конформизма, заключающегося в понимании обществом физического насилия над человеком как единственного средства управления развитием государства. Конформизм конституирует господствующий в живой природе Общий природный принцип эффективного управления (в форме естественного отбора), который реализуется только с помощью человеческих страданий и жертв: либо медленная внутренняя эволюция с многолетними страданиями большинства граждан и сравнительно небольшими жертвами (американский путь), либо быстрое внешнее насильственное изменение существующего государственного строя с миллионами человеческих жертв (германский и японский пути). Альтернативой антигуманному природному принципу естественного отбора, сохраняемому в сознании людей и отраженному в диктатуре государей (цель оправдывает средства), может быть «очеловечивание» природы управления на основе принципа справедливости . При этом иные принципы управления живой природы и, в том числе, эффективности управления, сохраняют свойства формально-методических инструментов для создания функционально-структурных компонентов и связей в системе государственного управления.
Для ограничения господства «жестоких» природных принципов управления, которые были интуитивно заимствованы иерархами власти в животном мире, был найден в древности инструмент, опиравшийся на сложившиеся в человеческом обществе обычаи, правила общежития и совместной деятельности, которым вера придала характер трансцендентного происхождения, — институт права. Вырабатываемые этим институтом императивы в форме правовых норм вначале относились только к внутригосударственной среде, но с развитием института права нормы стали регулировать взаимодействие с внешней средой в форме правовых ограничений межгосударственного общения и требований экологической защиты (последние в XX веке).
Наконец, в новое время благодаря современным методам познания в области организационного управления, человек оказался способным найти средства ограничить воздействие природных принципов, ассимилированных иерархами власти для управления народом с целью удовлетворить собственные (иерарха) устремления, в первую очередь, желания власти. В частности, ограничения касаются условий максимального сохранения жизни в рамках принципа эквифинальности и их закрепления в нормах конституционного права.
Известно, что эволюция открыла путь к развитию только тем биологическим объектам, которые смогли приспособиться к жизни в среде: не имеет значения, изменилась ли среда или конкретный организм мутирован в неизменной среде. Напротив, человеческое общество на гуманном этапе своего развития обеспечивает необходимые условия жизни не состоящему в родстве индивиду с врожденными или приобретенными патологиями, которые не позволяют ему выполнить свою функцию производителя частично или
полностью. То же относится к утратившему силы производителю материальных и духовных богатств или выполнявшему другие общественные функции (например, при защите от внешней агрессии или нарушений внутреннего правопорядка получившие увечья), репродуктивную функцию и, наконец, функцию бытового самообслуживания (в старости). Общество выделяет им средства для приспособления к новым для них условиям. Характер изменения отношений природы и государства к отдельному человеку можно проследить в табл. 2.
Как видно из таблицы (упрощающей ситуацию для простоты восприятия), отношение к человеку и его роль существенно меняются в зависимости от того, кто является сувереном (носителем высшей власти). Природа в роли «иерарха управления» безразлична к своему созданию независимо от свойств личности человека или его положения в обществе. Критерием продолжительности

В настоящем параграфе государство рассматривается как отдельность для того, чтобы познать ее свойства как нерасчленяемо- го целого, которое обладает особенными свойствами, отличающиеся от свойств его внутренних компонентов (людей). Все отдельности имеют начало и окончание периода своего существования (жизненный цикл). У некоторых отдельностей жизненный цикл длится долго, у других — коротко; у популяций — дольше, чем у создающих их организмов, у организационных артефактов еще дольше. Тем не менее, продолжительность жизни отдельного объекта имеет конечное значение. Это свойство можно представить графи
чески (рис. 11) универсальной кривой надежности, отражающей возможность отказов отдельного объекта (организма или артефакта: технического устройства, организации или идеи) за период его существования, т.е. «жизненного» цикла. Категория жизненного цикла существует у любого объекта вне зависимости от его физической или виртуальной сущности. Не все объекты имеют строго датированный конец, например, артефакты виртуального характера: культура, научные теории, религии, суеверия, однако эти особенности не меняют общей закономерности. В приложении к государству отказы означают проблемы, кризисы и конфликты, вызывающие нарушения в жизни государства и его народа.

Жизненный цикл включает три разнородных этапа .
Первый этап — с момента возникновения мысли об объекте и появления его на свет («рождения») до начала его устойчивого функционирования — «приработки» к существованию в среде (термин заимствован из теории надежности технических устройств, где это свойство наиболее полно исследовано). Первый этап по существу представляет переходный процесс , когда новый объект (система), входя в существующую внешнюю среду, вынужден адаптироваться к ней. Несоответствие внутреннего функционально-струк- турного устройства объекта со средой вызывают отказы (например, в биологии человека — детский период вызывает осложнения в жизни родителей). У организационных артефактов этап рождения может повторяться, например, при смене государственно-правового режима, т.е. смены системы управления: страна остается, меняется характер власти (государства).
Второй этап — характеризует установившийся процесс, когда показатель надежности объекта (показатель, противоположный отказам) длительное время сохраняет высокие значения (минимум отказов). Для организмов предельным значением надежности являются показатели нормального функционирования — горизонтальная линия (см. рис. 11), к которой асимптотически стремится кривая надежности жизненного процесса . На этом этапе существенное влияние на отказы (масштаб их последствий и частота) могут оказывать дефекты, полученные на первом этапе жизненного цикла (врожденные или родовые травмы). Основываясь на этом положении, можно рассматривать надежность объекта в оперативном плане, о котором мы упоминали выше (ЛГ-надежность ) и в развитии — весь период нормального функционирования.
Третий этап — завершение жизни объекта представляет переходный процесс — который обусловлен старением объекта. Старение вызвано ростом противоречий в функционировании компонентов и связей внутри организма и рассогласованиями с внешней средой. У организмов процесс заканчивается смертью, когда нарушается управление во всем организме и энтропия достигает максимума, предельное значение энтропии выражается постоянным равенством температур объекта и окружающей среды. Начинается возврат фи- зико-химических компонентов тела в окружающую среду. Завершение жизненного процесса организмов обусловлено глобальным свойством всех живых существ — принципом эквифинальности. Аналогично (по форме) происходит старение технических артефактов, продолжение «жизни» которых достигается ремонтом, модернизаций или сменой пришедших в негодность частей.
В отличие от организмов и технических устройств, жизненный цикл организационного артефакта не ограничен эквифинально- стью, и за этапом «старения» может следовать этап возрождения, возможность которого зависит от вида организации. Известны четыре вида организаций: некоммерческие, коммерческие, государственные и сами государства. Завершение жизненного цикла первых двух видов организаций обусловлено Общим принципом управления в живой природе — эффективностью (оценка: «результаты — затраты»), а акт признания процесса завершенным требует решения правомочных членов организации; в некоторых случаях решение принимает внешняя (локальная или международная), например, правоохранительная организация. Однако нередко организации, которые, переставая существовать под своим именем, продолжает действовать в качестве равноправного или неравноправного партнера нового объединения.
Существование государственной организации завершается решением администрации — его учредителем. Прекращение существования самого государства происходит в результате поражения в войне или внутреннего насильственного разрушения системы государственного управления, или ненасильственной легитимной смены государ- ственно-правового режима, завершающейся присоединением к другим государствам или без присоединения. Однако эти экстремальные события не столь часто встречаются в жизни государств.
Обычная ситуация — длительное существование многих государств, функционирующих как отдельный объект по модели надежности на каждом историческом отрезке времени развитие происходит в форме колебаний надежности. По этой причине процесс «жизни» государства (и любой организации) можно рассматривать как циклическое снижение и восстановление надежности, возникающие на втором этапе его жизненного цикла (патологии возрастной физиологии). Этот вид патологий свойственен всем природным и виртуальным системам, а источники патологий могут быть диагностированы еще на этапе их рождения.
Государство, как любая организация, организм (в рамках экви- финальности), техническое устройство или виртуальный артефакт стремятся увеличить продолжительность своего существования, отдалить «дату своего ухода». Для этого на втором этапе жизненного цикла могут использоваться различные способы и средства: профилактика и лечение организма с заменой протезами отказавших частей или органов, ремонт технического устройства и замена вышедших из строя узлов и деталей, модернизация виртуальных артефактов (появление новых представлений действительности или виртуальности: новые направления в науке, искусстве).
Для организаций, в том числе, государств периодически требуются модернизация и реформирование системы управления. Примером может служить реформа государственного управления Ш. Де Голля (1958 г.), которая привела к повышению надежности (снижению отказов), существенно улучшив качества жизни во Франции. Еще более масштабный пример — создание Европейского Союза из крайне враждебных между собой в прошлом государств, которые столетиями вели жесточайшие войны между собой, разрушая собственную экономику и лишая большинство своих граждан элементарных прав и свобод и жизни, хотя с момента рождения идеи до реализации ушло около 150 лет. Однако такие возможности иллюстрируют пока немногие государства. Большинство предпочитает сохранять неизменными свою систему управления и права, создавая «подпорки» в виде «живых конституций», лишь усиливающих противоречия и проблемы в государстве, или дожидаться насильственного разрушения государственно-правового режима.
Рассмотрим компоненты и элементные связи (между компонентами) системы государственного управления на стадии развития государства. Развитие организационной системы означает — необратимое направленное изменение системы, в результате которого возникает ее новое качественное состояние. Возможность развития, восстановления или поддержания работоспособности любой из перечисленных природных систем или артефактов зависит от способности центра управления осознавать необходимость принятия мер. По сути, речь идет о факторах, обусловливающих протекание установившегося процесса в жизненном цикле. В отличие от организмен- ных систем, развитие которых определено генетическими программами, создатели организационных систем сами выбирают направление развития. Как показано выше, применительно к государству существуют два подхода к выбору направления развития: 1) движение от неопределенного настоящего к непредсказуемому будущему на основе планирования прироста темпов развития по сравнению с достигнутым темпом в прошлом и 2) стремление к достижению желательной цели в будущем при адекватном представлении настоящего состояния — целевое управление. Оценка результативности осуществляется сравнением достигнутых и желательных показателей. Оба подхода обусловливают достижение различных результатов развития общества, его производительных сил и моральных устоев.
Первый подход — движение от прошлого к будущему представляет стохастическое развитие государства, сопровождаемое, как правило, ростом энтропии, обострением проблем и кризисов, являясь наиболее распространенным фактом, и не представляет интерес. Второй подход — целевое управление , т.е. осознанное движение к признанной цели, представляет управленческую деятельность, которая предусматривает предвидение возможных результатов деятельности и планирование путей их достижения, что оказывает существенное влияние на развитие государства и его длительное сохранение (феномен цели в управлении подробнее представлен в гл. 4).
Свойство уникальности цели, возможно, является отражением универсума мышления в рамках нашей планеты, которое не обладает способностью многоцелевой ориентации. Поэтому так называемые многоцелевые системы в действительности являются системами с ранжированными целями, в которых лишь одна из целей представляет общую (глобальную) цель системы, другие являются локальными целями, т.е. средствами для достижения глобальной цели.
Сохранение С-системы — гомеостаз — обеспечивается приспособительными реакциями ее компонентов к внутренним и внешним воздействиям. Для организационных систем гомеостаз означает установившийся процесс функционирования организации на стадии развития жизненного процесса государства. Исходным условием целенаправленного управления на этой стадии жизненного процесса является предшествующее (на стадии рождения государства) признание средой (Не-системой, см. рис. 1) границ системы. Где проходит граница государства и его окружения — среды?
Эта дефиниция системы и среды является первым шагом признания любой организационной системы, в том числе, организации (Глобальный принцип управления — вычленение системы от среды), которая в публичном праве определена как юридическое лицо, право признания таковым принадлежит только реально существующим и способным подтвердить свою дееспособность физическим лицам (не трансцендентным). Для государства (как разновидности организационной системы) это условие управления закреплено нормами государственного суверенитета, который подкреплен международными нормами уважения государственного суверенитета — императивом мирового сообщества государств, представляющим более высокий уровень в иерархии управления .
Однако мировое сообщество (Надсистема) само является частью более высокой в иерархическом плане общности — Не-систе- мы — природного окружения с его закономерностями и случайностями, понимание которых не всегда доступно сознанию, но влияние которых на государство может быть весьма ощутимым. Поэтому сохранение внешних очертаний системы — границ между системой и Не-системой, представляется необходимым, но недостаточным условием для гомеостаза системы.
Здесь вновь мы сталкиваемся с необходимостью учитывать реалии, которые (согласно принципу верховенства) должны составлять основу управленческих решений, закрепленных в конституционном праве. Свойство достаточности придают гомеостазу. Особенные принципы управления: иерархия, единовластие, прямая и обратная управленческие связи в системе и другие (см. гл. 2).
Принцип верховенства среды отражает воздействия, которые получает государство как открытая система (включая те государства, которые столетиями ограждали себя от проникновения внешнего влияния), имеют постоянный информационный и материальный обмен со средой. Взаимодействия происходят и с организационными системами того же уровня, например, отношения с другими государствами (Приложение 1 в конце книги).
На государство (как систему) воздействуют такие глобальные природные категории как время и случайность, которые постоянно оказывают влияние на живую и неживую природу, воздействия самой природы в виде обыденных явлений и катаклизмов, а также в виде экологических реакций на деятельность людей, живущих на этой территории. Отношения с неприродной средой — организационными системами — в XX веке приобрели глобальный характер из-за революции в информации и средств транспорта. Если ранее социальное, политическое и этическое окружение оказывало влияние на граждан и жителей только данного государства, то в XX веке эти влияния вместе с интернациональными экономическими воздействиями приобрели свойство глобального характера.
В XX веке эти воздействия стали эффективными. После приговора Нюрнбергского трибунала (1946 г.) руководители суверенных государств не всегда могут безнаказанно нарушать моральные императивы и решения международных организаций. Это касается не только отношений с мировым сообществом (по поводу экологии, глобализации и др.) и с властями других государств, но и отношений со своими поданными, в том числе населением оккупированных территорий. К государствам-нарушителям применяется международные санкции — от вербального осуждения властей госу- дарств-нарушителей и экономических ограничений до военных акций против таких государств и наказания иерархов власти по приговору международных судов. Во второй половине XX века мировое сообщество «поумнело», заплатив двадцатью миллионами жизней за свою беспринципность, отказавшись от суда над военными преступниками, развязавшими Первую мировую войну .
Кроме организаций мирового сообщества влияние на граждан и жителей государства оказывают негосударственные институты мирового сообщества. Социальные воздействия в форме воззрений, желаний, ожиданий, степени образованности, верований и обычаев беспрепятственно стали проникать в сознание людей, живущих в других государствах. Это же можно сказать о влиянии политического окружения, имея в виду законы государства, которые через сознание его граждан, оказывают влияние на население другого государства, и этические нормы, включающие наборы общепринятых и применяемых в жизни стандартов поведения. Управленческий принцип иерархического верховенства внешних ограничений нашел свое наиболее полное выражение в конституционном праве ряда государств, первыми из которых были Франция, Германия и Япония.
Принцип прямой защиты государственного строя предполагает создание механизма, препятствующего изменению государственно- правового режима, который обеспечивает движение к общей цели государства. Государство при этом определяется как «совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы» . Потребность в защите государственного строя исключительно велика для демократического режима, поскольку в нем существует множество свободных центров управления, включая тех, кто влияет и формирует общественное сознание граждан (научные и культурные организации, а также СМИ, лоббисты, по- литтехнологи и все иные категории клакеров). Кроме тривиальных средств защиты строя от последствий внутренних социальных конфликтов и внешних воздействий, как-то силовые ведомства, важным является профилактика возможных попыток разрушение государственного строя.
Чтобы сохранить правовой режим, альтернативой которому могут быть авторитарный или тоталитарный режимы, демократические государства предусматривают ряд средств защиты строя, зависящий от возраста демократии . В молодых и слабых демократиях этими средствами могут быть законы, напрямую препятствующие участию в выборах тех политических партий и движений, которые ставят целью (или своими действиями демонстрируют стремление) изменить государственный строй. Принимаются меры по защите Конституции как носителя цели государства путем установления фильтра — «квалифицированного большинства» в законодательном собрании. Гарант сохранения Конституции наделяется особыми полномочиями.
В старых демократиях, сложившихся за долгий исторический период, гуманистическая мораль и политическая культура большинства граждан страны (гражданское общество) способны не допустить победы экстремистских партий на выборах , и поэтому специальные законы для них не требуются.
Поэтому наиболее эффективным инструментом защиты государственного строя является гражданское общество, которое хочет и может препятствовать недопущению при выборах во власть политических сил, отказывающихся признавать положения международных деклараций и пактов по защите прав человека, в отличие от власти, которая может, но не всегда хочет. Глубинным основанием эффективности этого инструмента является природный управленческий принцип адекватности информации, нашедший свое правовое закрепление в юрисдикционной применимости норм права .
Принцип единовластия состоит в том, что в организационной системе решение, затрагивающее ее интересы в целом, принимается единственным центром управления, в котором правом утверждения решения наделено ЛПР. ЛПР может быть индивидом или коллективом, которое наделено правомочиями единственного официального лица, представляющего персонифицированный образ организации. На этом принципе строится управление любыми организационными системами, выражающими зависимость между обладанием правомочий ЛПР (а нередко и его физическим существованием) и сохранением системы. Например, существует прямая зависимость между пребыванием на посту главы государства в роли носителя и хранителя суверенитета и его личной безопасностью и свободой.
Этот механизм управления сложился в результате эволюции менеджмента и государственности.
В правовом государстве этот принцип не нарушает принципа свободы выбора, характерной для демократии, поскольку сохраняются условия для свободной борьбы между политическими силами. В правовом демократическом государстве созданы условия для реализации главой исполнительной власти тех решений, которые глава государства, избранный народом, или конституционный монарх (ЛПР) сочтет полезными для государства, не нарушая норм конституционного права. Препятствием против инициативных изменений конституционного права самим носителем и хранителем права может служить только гражданское общество, при котором народ может выступать в роли арбитра.
Однако наличие ЛПР и его неотчуждаемых прав — лишь формальная сторона воплощения принципа единовластия. Поскольку в правовом государстве ЛПР в своих решениях должно опираться на нормы международного и локального (конституционного) права, его решения могут оказаться противоречивыми, если существует двоевластие в правовой базе. Например, если нормы конституционного права опираются на две идеологии: светскую и религиозную. В этом случае конституционное право светского государства закрепляет нормы религиозного права, которые противоречат идеалам светского правового государства и ущемляют права и свободы части его граждан и жителей страны. В светском государстве не существует какой-либо государственной или обязательной религии (см. Первую поправку к Конституции США), признается свобода религии и атеизма, религиозных и антирелигиозных взглядов. Поскольку идеологические разногласия с религией невозможно согласовать в мыслимые сроки (имманентное свойство идеологии), исход борьбы идеологий всегда один и тот же: одна идеология подчиняет другую, поскольку идеология — это живой организм, стремящийся расширить свое влияние на умы и чувства людей.
Идеологии отражают различные мировоззренческие позиции: а) социальное правовое государство : человек — цель общества и государства, доминирует свободная экономика, допускающая некоторое государственное регулирование; б) коллективистские идеологии: человек — средство для достижения цели некоторой части общества (коллектива), например, религиозной общины. Социальное правовое государство предоставляет не только равные права и свободы, но также стремится открыть равные возможности всем гражданам и жителям государства, теократия — только ортодоксальным адептам своей религии. Понятно, что компромисс взаимоисключающих позиций возможен лишь при изменении одной из противоборствующих идеологий. При этом религиозные идеологии имеют огромный исторический опыт, длительность которого и сила влияния организации с тоталитарным механизмом управления намного превосходит силу управления при демократии с ее приверженностью к праву и существованием многочисленных центров управления.
Роль религии как идейного и политического источника нестабильности государственности в светском либеральном государстве не может быть истолкована как обвинение в адрес самой религии. Религия включает веру индивида в трансцендентное начало, отражающее внутреннее состояние души, психики человека, и ритуалы поведения как форму общественного сознания, которая объединяет большинство верующих.
В качестве общественного сознания массы людей религия выступает как политический институт, стремящийся к власти в стране и в мире; она существует вечно вне зависимости, поддерживает ли светскую власть в государстве или выступает против нее. Периодически государства привлекают религию как инструмент интроспективного воздействия для консолидации народа в трудные времена. Поздние тоталитарные режимы (коммунисты, фашисты) запрещали классические религии, заменяя их своими новыми «религиями», но в трудные времена они (коммунисты) обращались за помощью к религиозным лидерам. Однако допущение религии в управление правовым демократическим государством неизбежно порождает двоевластие в государстве, которое, в конце концов, превращается в теократическое государство.
Надежда на внутренние изменения самой религии как идеологии, построенной на власти неземной субстанции, весьма малы, поскольку требуются многие столетия для накопления и реализации противоречий между застывшими догмами и реальной жизнью. Так, мощнейшему западному крылу христианства — католичеству, потребовалось уже после Великой французской революции почти 200 лет, чтобы признать идеи равенства людей и во второй половине XX века начать практическое распространение этих идей религиозными средствами. Под влиянием гуманистических идей и в связи с созданием новых производительных сил, особенно средств массовых коммуникаций, в западном мире усилились тенденции реформирования религий в сторону веротерпимости , однако в большинстве государств она продолжает сохранять коллективистский характер.
Тем не менее, существует форма единовластия, опирающаяся на формальный симбиоз светской и религиозной властей. Эта форма известна со времен Древнего Египта (IV тысячелетие до н.э.) и Древнего Китая (II тысячелетие до н.э.) — верховный правитель государства провозглашал себя богом, сыном бога или представителем бога на земле и продолжал принимать решения, носившие прагматический (светский) характер, придавая им ореол святости. В XVI веке такой прием применил английский король Генрих VIII, который в 1534 году объявил себя главой англиканской церкви. С тех пор до наших дней в Великобритании властвует светский конституционный монарх, принимающий решения со стойкой тенденцией защиты прав и свобод человека, при этом решения принимаются и от имени церкви (служители культа являются членами верхней палаты парламента).
Другой источник двоевластия — чрезвычайное положение, продолжительность которого либо не ограничена законом, либо власть игнорирует принятый закон. В этом случае могут возникнуть условия для принятия необходимых решений одновременно разными ветвями власти, каждая из которых имеет сферу своей ответственности.
Таким образом, система государственного управления для обеспечения нормального развития государства должна базироваться на принципах верховенства внешних ограничений и единовластия, которые являются компонентами ФСКУ. Эти принципы составляют основу нормальной системы управления государства и должны присутствовать в конституционном праве действующих государств. Детально функционально-структурные механизмы управления на этапе развития жизненного цикла государства рассматриваются в специальных главах.

3.5 Модель нормальной системы государственного управления

Приняв определение «государства», можно попытаться дать системное описание государства с позиции управления. Такого описания до сих пор не существовало, поскольку исследователи системы управления государства не предложили инструмента для анализа, которое опиралось на некое основание разума (по Канту). Они не обращались и к методам анализа, которые способны дать описание управления государством как системой и открыть возможности обозревать целостность во всех ее частях и деталях . Рассматривая государство как некий феномен, они не обращали внимания на родство государства как вида создаваемых людьми организаций, опирающегося на миллионы лет эволюции популяций организмов и тысяч лет развития объединений людей.
Создавая организационные артефакты, человек опирался на природный инстинкт самосохранения, который благодаря объединению организмов в популяции усиливает негэнтропийные процессы и увеличивает продолжительность жизни особи в рамках эквифинальности. Заимствуя природные механизмы, человек внес сознательные компоненты в развитие организаций — цель как системообразующий и консолидирующий фактор развития организации, завершив спор о телеологических источниках развития организационных артефактов.
Развитие организаций в человеческом обществе привело, согласно тектологии А. Богданова, к количественному росту и структурной сложности, к дифференциации их целевых установок, функций и структур управления. Повторим еще раз: сегодня, через 6000 лет эволюции организационного артефакта, мы видим общее и различное в развитии государств в сравнении с другими человеческими организациями. Прежде всего, мы находим организационное сходство с семьей, опирающейся на инстинкт продолжения рода и нормы государственного права, на принцип иерархии и другие принципы в управлении, описываемые патерналистской теорией происхождения государства.
Сходство процессов, протекающих в коммерческих организациях и в государстве, привело к возникновению технократических доктрин, менеджеризма, конвергенции. Появление коммерческих организаций с пожизненным наймом создало общее с социальным государством, которое не может «уволить» гражданина. Запрет на смертную казнь существенно сблизил методы легитимного насилия государства и организаций. Рост самоуправления в государстве (передача решений с национального уровня на местный ), работы Г. Саймона («Научно управляемое государство»), Б. Беквита («Концепция экспертократии»), 3. Бжезинского («Технотронное общество») свидетельствуют о движении к признанию общности государства с другими организационными системами. Без учета этих условий результаты исследований не будут обладать свойствами изоморфности, и может возникнуть опасность утраты важных факторов, которые оказывают существенное влияние в реальности.
Господствующий редукционизм не давал целостного описания, что постоянно приводило к искаженному представлению об объекте анализа. Другая причина, из-за которой до сих пор нет адекватного представления об управлении государства, лежит в особенностях самого предмета анализа — в его виртуальном характере. Если об анатомии человека было известно многие тысячи лет назад, то «анатомию» первого виртуального компонента управления — обратную связь в живом организме удалось обосновать только в XX веке (Н. Винер), хотя идеи бродили уже в античные времена, а технические устройства с обратной связью начали применяться в XVIII веке. До настоящего времени существуют лишь некоторые мысленные предположения
об источниках управления государства как целостной системы, закрепляемых в праве, которые кочуют из одного фолианта в другие.
Глубокое уважение к трудам предшественников не может, однако, служить препятствием к поискам истины. Государство, как целостная система компонентов (индивидов), взаимодействие (связи) которых между собой и с внешней средой обеспечивает в соответствие с действительной целью государства — условиями жизни и деятельности населения при предсказуемых изменениях отношений с внешней средой: природой, мировым сообществом и другими государствами. Исключение могут составить лишь глобальные природные катаклизмы, вызванные явлениями внеземного характера, трагические последствия которых человечество способно предвидеть, но не в силах предупредить. Взаимодействие индивидов между собой и с властью, представляющие процессы управления, обусловлены Особенными принципами управления (вытекающими из Глобальных и Общих принципов управления в природе) с ограничениями (см. табл. 2) или без них. Причем все процессы управления в государстве как в организационной системе протекают вне зависимости от того, осознают ли власть и большинство граждан существование таких процессов.
Как было показано, отношения между властью (субъект управления, см. рис. 3) и населением (объект управления, там же) представляет субординационную связь, в основе которой лежит принуждение, определяемое законами и другими правовыми актами, направляемыми субъектом объекту для исполнения. Реакция объекта управления на решения субъекта в виртуальной или письменной формах, которые могут быть осознанными (решениями) или подсознательными действиями, направляется субъекту управления по обратной связи. Кроме того, часть процессов управления, протекающих в обществе, регулируется моралью граждан и жителей (процессы самоуправления), а также социализацией, пробуждение которой — одна из задач субъекта управления.
Все компоненты и связи элементного и этапного характера, принципы управления и ограничения становятся правилами взаимодействия народа и власти только через нормы права, представляющие управленческие решения органов власти; свод норм, отражающих управленческие принципы, составляет Конституцию. Иных признанных источников права, которые были бы увязаны в систему государственного управления, не существует. По этой причине
Конституция может рассматриваться как единственная модель системы управления государства : из нее вытекают законы государства и иные нормативные акты . Такая модель может быть использована в качестве методического инструмента для анализа патологий управления конкретных государств. Опасения, что конституции реальных государств, являясь результатом политических игр, не полностью отражают жизненные реалии, — беспочвенны, поскольку анализ инвариантных компонентов системы государственного управления раскрывает псевдоаргументы и красочность риторики политических интересантов.
Как было показано выше, инвариантным основанием прошлого, настоящего и будущего системы управления государства является функционально-структурный каркас управления (ФСКУ) и этапные связи жизненного цикла государства. Они позволяют своевременно (и с необходимым опережением) вскрыть патологии в системе управления и подготовить адекватные управленческие решения по функциям и структурам на всех уровнях государственного управления и этапах жизненного цикла решений. Возникает также возможность получить адекватное представление о применяемых механизмах руководства управленческим персоналом, выполняющим эту работу в органах власти и возможность персонала реагировать по поводу работы и ее результатов по каналам внутренней обратной связи (см. Приложение 1).
В этой совокупности объективного представления состоит первая предпосылка информационной адекватности Конституции как модели государства: реалии функционирования становятся прозрачными и могут быть проверены. Следовательно, может быть существенно уменьшена область управленческих решений, принимаемых по интуиции, под именем которой в государственном управлении зачастую скрываются эгоистические интересы и политический расчет.
Вторая предпосылка заключается в создании механизма исполнения решений власти, без которой Конституция и законы превращаются в «бумажки». Принимаемые властями решения в форме Основного закона (Конституции) определяют общий правопорядок, который должен предупреждать возникновение и своевременно разрешать проблемы, кризисы и конфликты, уже возникшие на пути к достижению признанной цели государства. Поскольку Конституция устанавливает, в основном, нормы непрямого действия, для практической реализации решений власти требуется большой арсенал управленческих решений, стимулов и ограничений. В них общие конституционные положения, принципы управления и цель государства должны преобразоваться в законы и другие правовые акты, стать руководством и ориентиром для непосредственных производителей и потребителей материальных и духовных богатств и условий жизни населения.
Однако желаемые результаты могут быть достигнуты в том случае, если нормы права в Основном законе государства и других правовых актах будут содержательными и ясными, т.е. однозначно понимаемыми, в противном случае эти нормы представляют симуляцию государственных решений. Следуя девизу: «Политика — это искусство возможного», политические противники, функционирующие во власти, нередко договариваются между собой с единственной целью временного компромисса, за которым кроется политический расчет. Такие компромиссы, представляющие перенесение решений с верхнего уровня управления на нижний уровень исполнения, фактически откладывают решения проблем и кризисов, а то и вовсе их блокируют. При этом сами проблемы, представляющие разногласия интересов граждан, сохраняются, а кризисы обостряются. За отложенные государственные решения население платит потерями имущества, здоровья и нередко жизней . Политические компромиссы при принятии правовых актов, особенно конституционного уровня, закладывают источники коррупции и других правонарушений, которые ведут не только к постоянному возникновению проблем и кризисов, но и к конфликтам внутри страны и между государствами.
Существуют и другие источники дефектных решений верхнего уровня управления, в частности, процедурно-когнитивного характера: отсутствие процессуальных норм целевой реализации решений, а также сохранение возможности прямого воздействия на лиц, принимающих государственные решения, со стороны наемных лоббистов и клакеров. С другой стороны, бескомпромиссные позиции политических противников побуждают адептов к обострению противостояния масс населения, не готового к пониманию действительных причин противостояния.
Причины такого непонимания, открывающие возможности удовлетворения личных интересов политиков, лежат в дефектах системы управления государства, которое не предусматривает правовой и финансовой поддержки развития гражданского общества. Этот дефект, возникающий на стадии создания (рождения) государства, является органическим (существует во всех государствах), поскольку система управления не предусматривает функционального разделения управления подсистемами сохранения и развития государства. Дифференциация обеих подсистем управления в природе обеспечена одноименным Общим принципом управления, который реализуется в разделении полов организмов в популяции по функциональному признаку: приобретения новых свойств и сохранения лучших из них (см. гл. 2). В организации это разделение управленческих подсистем стимулирует проведение периодической модернизации и реформирование системы управления, вызываемые изменением реалий жизни и ростом научного осознания противоречий развития организации. Полученные результаты подлежат закреплению в Конституции. В противном случае дефекты системы управления накапливаются, вызывая кризисы и конфликты как внутри страны, так и в отношениях с другими странами .

3.6 Объединенная модепь системы государственного управпения и конституционного права

Рассмотренные предпосылки создания системы управления государства известны под названием «административно-хозяйственной функции государственного аппарата и функции самоуправления граждан». Опираясь на эти предпосылки, а также учитывая роль цели в управлении государства, попытаемся описать «анатомическую» модель нормальной (бездефектной) системы управления государства. Система управления государства любой формы правления и государственно-правового режима выполняет административно-управленческую функцию и функцию самоуправления граждан, в Конституции государства обе функции явно или неявно представлены структурными блоками.
Назначение административно-управленческого блока (задача в системе управления) состоит в том, чтобы управлять и руководить исполнителями (гражданами и жителями страны), которые производят материальные средства и условия жизни народа в количестве и качестве, отвечающих достижению цели суверена — носителя высшей власти в государстве. Задача второго блока — самоуправления состоит в том, чтобы нематериальными средствами содействовать достижению цели суверена. Средствами решения задач Административного блока служат функции и структуры управления, опирающиеся на стандартные компоненты и связи, имеющиеся в ФСКУ государства, т.е. формально-логические методы. Для блока самоуправления средствами служат, кроме этих методов, также сложившиеся у населения обычаи общения и господствующая мораль; в государствах с антигуманными режимами блок самоуправления находится в зачаточном состоянии.
Цель государства представляет желаемое состояние государства в ближайшем и отдаленном будущем, которое суверен выбирает из возможных альтернатив и ограничений. Сам выбор цели, осуществляемый человеком или группой людей, всегда субъективен, поскольку связан с категорией ценности. Цель ниоткуда не выводится , и субъективные предпочтения суверена целиком и полностью определяют выбор цели, которая может выражать его явные или скрытые истинные намерения в Конституции государства. Особенности компонентов, их функций и ценностный характер связей требуют вычленения этой структуры в еще один блок государственного управления, названный нами целевым .
Таким образом, Конституция любого государства в действительности включает три правовых блока (модель на рис. 12): 1-ый блок — Целевой. Он играет роль системообразующего фактора государства. 2-ой блок — административно-управленческий (для краткости, Административный блок) и 3-й блок самоуправления. Совокупные действия трех блоков Конституции государства обеспечивают его целенаправленное функционирование и развитие государства вне зависимости от государственно-правового режима.
Трехблочная модель Конституции государства, раскрытая системным подходом, не является только «упражнением ума». Целевой блок или его компоненты присутствуют в Конституциях большинства государств (или в поправках к ним) в форме Преамбулы или отдельных положений. Административный блок известен в конституционном праве как администрация (administration), которая является синонимом исполнительной власти (правительства). Руководитель администрации выступает в роли главы государства, который промульгирует законы, принятые законодательной властью. Блок самоуправления формально включает деятельность органов местного управления. Модель отражает устройство государства в любых географических координатах, его зрелости и от-

Рис. 12. Структура Конституции эталонного государства

ношений со средой; общий перечень функций управления приведен в главе 1.
Перечисленные три блока Конституции взаимосвязаны (на рисунке эти связи не показаны). Целевой блок направляет обоим блокам императивные (обязательные для исполнения) решения (конституционные нормы права и вердикты по поводу полученных реакций по обратным связям). Административный блок направляет решения в Блок самоуправления, регламентирующие поведение граждан и жителей страны (законы, регламенты, инструкции и пр.). Он осуществляет контроль над степенью удовлетворения потребностей и желаний населения в соответствии с решениями Целевого блока. Получает трудовые и интеллектуальные ресурсы и по обратной связи реакции от блока самоуправления, а также опции на продление подрядного договора между Президентом и Главой исполнительной власти. Блок самоуправления оказывает влияние на рост численности граждан, их образование, культуру, социализацию, мораль населения и способствует подготовке лидеров Целевого и Административного блока, отвечающих требованиям современности, направляет реакции в оба управленческих блока на принятые решения и получает правовую и финансовую поддержку Административного блока.
Отсутствие, ущербность или иной смысл, вкладываемый в понимание роли какого-либо компонента и связи элементного и этапного характера в системе управления, включающей цель, ограничения цели, функции, структуры и средства, свидетельствуют о патологической физиологии системы государственного управления, которая неизбежно порождает проблемы и кризисы — болезни государства.
Течение и исход болезней предопределены: либо лечение (модернизация, реформирование системы государственного управления, устранение или ослабление противоречий интересов людей), либо социальные и иные кризисы, перерастающие в конфликты: революции, войны и глобальные природные катаклизмы, несущие разрушения и жертвы. При нынешнем уровне развития технологий и техники масштабы наносимого людям урона становятся соизмеримыми с глобальными доисторическими катаклизмами, происходившими на заре развития живой природы на планете Земля.
Для того, чтобы модель системы управления стала эталоном для сравнения (анатомическим атласом), в ней должны быть устранены патологии всех ее компонентов и связей. Однако и в таком виде модель будет представлять абстрактную государственную машину, которая безразлична к ее создателю — человеку Человек станет средством для достижения цели суверена. Поэтому модель системы государственного управления должна содержать инструмент, который обеспечивал реализацию Аристотелевской максимы: «...государство возникает ради потребностей жизни, но существует оно ради достижения благой жизни» . Таким инструментом является Целевой блок, в котором в качестве суверена выступает субъект права, лично заинтересованный в том, чтобы человек признавался целью государства, а не средством. Роль такого суверена может выполнить только сам народ — коллективный субъект, представляющий всех правоспособных граждан страны, и роль такого субъекта должна быть закреплена в Конституции. Юридическое признание человека целью государства, а народа сувереном, т.е. носителем высшей власти, имеет субстанциональный характер. Во-первых, цель представляет системообразующий фактор организации, влечет признание народа сувереном де-юре и де-факто. Это возвращает государство к интуитивно понимаемой исходной исторической роли объединителя граждан для совместной защиты и создания необходимых и желательных условий жизни для себя, своих близких и будущих поколений, т.е. той роли, которая была забыта в тысячелетней жестокой истории государств. Во-вторых, признание человека целью де-факто создает основу для внутреннего осознанного позитивного отношения к человеку, не похожему на тебя или живущему в другой стране. Наконец, признание народа сувереном де-юре пробуждает глубинное понимание (и будущее закрепление в морали) действительных ролей человека, народа, государственной власти и государя на основе принципа справедливости, который требует «очеловечивания» действующих в государстве принципов управления.
Целевой блок в Конституции такого государства служит для защиты прав и свобод человека. В государстве с бездефектной системой управления власть обеспечивает народу (гражданам и жителям) условия жизни, определенные международными нормами прав и свобод человека, и постоянное повышение качества жизни согласно общепризнанным критериям, представляющих цель государства. Таким государством может быть социальное правовое государство, которое в новой истории признается эталонным. Особенность властвования в таком государстве состоит в том, что объекту управления (населению) предоставляется свобода действий по принципу: «разрешено все, что не запрещено»; по мере развития цивилизации объем этих запрещений (включающих легитимное принуждение с санкциями) снижается, заменяясь моральными императивами.
Увеличение свободы создает условия и механизмы гражданского самоуправления, представляющего многочисленные очаги организованного и неорганизованного общественного управления народа, реализующего обратную связь с органами государственной власти и разрешающие многообразные противоречия интересов на индивидуальном и коллективном уровнях. В конечном итоге рост самоуправления способствует раскрытию интеллектуального и физического потенциала граждан и жителей и стимулирует их к движению к цели государства . Границы территории такого государства определены в соответствие с нормами международного права, правовыми обычаями, а использование природных богатств — международными нормами экологической защиты. В нем определены условия достижения цели государства, включая ограничения на применение средств принуждения граждан и жителей страны к личному участию в движении государства к общей цели, а также ограничения, представляющие верховенство норм международного права .
Укажем на еще один аспект, связанный с использованием модели системы управления эталонного государства. Модель представляет описание государственной системы управления ЗДОРОВОГО государства, т.е. организации, в которой устранены известные к настоящему времени патологии управленческих компонентов и связей, а также учтены диктуемые гуманистическим принципом справедливости ограничения природных принципов управления. Модель представляет методический инструмент, предназначенный только для диагностирования патологий конкретных государств. Эти патологии могут быть выявлены путем сравнения с эталоном — здоровым государством.
Введенное здесь понятие «система управления эталонного государства» не может по ряду формальных оснований рассматриваться как новая утопия государства. Модель управления эталонного государства инвариантна ко времени и пространству и, вместе с тем, универсальна для всего рода «организация», представляющего этап эволюции живой природы, в которой государство — это один из видов организации. Соотношения свободной воли граждан и диктата государя в этой модели может принимать различные конфигурации, господствующие в данный исторический период. Формальной основой построения эталонного государства служит метод целевого управления (восходящий к методологии системного подхода), который устраняет неопределенность суждений относительно состава компонентов и связей внутри целостной организации и ее связей со средой, заменяя субъективность выбора объективными (расчетными) оценками. Субъективность, сохраняемая при постулировании цели (по Кельзену), обеспечивает динамический характер следствий, получаемых на инвариантной модели.
Утопическое государство, напротив, представляет статическую модель, в которой утопия (вйдение будущего) превращается в конкретную идеологию (по Мангейму ). Ее основанием является эвристика единичных феноменов в области общественных отно-

шений, которые на данном историческом этапе еще не приобрели свойств универсальности. Вместе с тем, модель эталонного государства не является апологией сен-симонизма, поскольку речь не идет об утверждении нового общественного строя путем правительственных реформ, а только о необходимости опоры на субстанциональные источники права, которыми являются принципы управления живой природы, «очеловеченные» гуманистической моралью.

.