Юридическая конфликтология

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава III. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ

§ 13. КОНФЛИКТЫ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

1. Понятие.
Процессам общественной жизни всегда сопутствуют противоречия, конфликты, и среди них – юридические конфликты как противоборство физических и юридических лиц по поводу правовых актов и норм. Одна из сторон стремится к противоправному изменению статуса и юридического состояния субъектов права, другая защищает прежние статусы и состояния.
Конфликты в нормативно-правовой сфере отличаются от других видов юридических конфликтов тем, что речь идет о собственно юридических противоречиях. Они возникают не только в процессе правотворчества, но и в процессе правоприменения, отражают своего рода внутренний цикл жизни права, технологию его развития и функционирования. Естественно, противоречия правовых актов и норм, их коллизии – главный объект конфликтов такого рода[1]. Но это не «безликие» нормативные противоречия, ибо акты и нормы порождаются, применяются и толкуются людьми, имеющими свои интересы. В таких конфликтах всегда активно действует «юридический человек».
Поэтому отличительной чертой нормативно-юридических конфликтов является их «адресный характер» – возникновение по поводу разных актов и правовых норм. Часто противоречия обостряются в связи с неодинаковым отношением к одной и той же норме тех или иных должностных лиц, государственных органов, партий, общественных движений и граждан, разным пониманием ими смысла нормы, объема и пределов ее действия, круга лиц, на которых она распространяется. Нередко проявляется «избирательность» в выборе норм для применения в конкретных ситуациях, связанная с предпочтениями, ложными исходными позициями, мотивацией.
Научные концепции по-разному объясняют феномен конфликтности в праве. В теории американского права коллизионность рассматривается как объект правового регулирования, как проявление различий между правом формальным и неформальным, законом и договором, соглашениями[2]. В отечественной литературе нормативно-юридический конфликт в полном объеме не получил отражения ни в трудах по теории права, ни в работах по проблемам отдельных отраслей права[3]. Дело сводится лишь к статичной характеристике разных правовых актов, правонарушений и ответственности.
Нормативно-юридический конфликт носит двойственный характер. Во-первых, он -может возникать в собственно нормативно-юридической сфере, когда в его эпицентре находятся государственно-правовые явления. Это подрыв и ослабление государственной власти, целостности государства, отчуждение граждан от государственных институтов, отступления от конституции, принципов и правовой системы, массовые нарушения законодательства и прав граждан.
Во-вторых, нормативно-юридический конфликт может быть причиной, а затем составной частью другого юридического конфликта, а также выступать в качестве элемента более общей конфликтной ситуации.
Природу нормативно-юридического конфликта нельзя понимать как явление одномерное, выражающееся в одномоментном столкновении «правосущего», «праводолжного». Это сложное явление со своими подвижными элементами. Причем .каждый из этих элементов выступает в двух аспектах – как часть нормативно-правовой системы и правопорядка и как элемент деформирующейся правовой системы и юридической деятельности. Во втором случае указанные элементы нужно тщательно анализировать в тех последовательностях и связях, которые присущи развивающемуся юридическому противоречию.
В качестве первого элемента юридического конфликта выделим различия в правопонимании как базовые для формирования массового правового сознания. Обострившийся спор по поводу понимания права как выражения общечеловеческих ценностей или как «писаного права», норм законов и иных актов приобрел очевидную практическую направленность. Сторонники гуманитарной трактовки сеют недоверие к любой нормативной системе, законам и законности, давая повод каждому определять меру отношения к нормам[4]. Видя коллизию между «писаными нормами» и демократическими правовыми принципами, мы обращаем внимание на возможности ее преодоления путем признания актов оспоримыми, дефектными, неконституционными и незаконными, наконец, путем проведения референдума.
Разные правовые взгляды, отражающие неодинаковый уровень правосознания и правовой культуры, служат первопричиной будущих юридических конфликтов. Правовой нигилизм[5], искажение смысла норм, неверное понимание иерархии актов, произвольный выбор отдельных норм, оказание предпочтения целесообразности перед законностью – таков диапазон оценок и позиций подобного рода. Слом прежних политико-правовых ценностей и институтов привел в последние годы к резкому ослаблению нравственно-мировоззренческих устоев и как следствие – к почти полной «правовой несвязанности».
Отсюда различные правовые установки: «не соблюдать», «избегать», «нарушать», «ждать», «провоцировать» отход от права, «не исполнять». Формируются негативные правовые мотивы, побуждающие к сужению зоны правомерного поведения и к неправомерным действиям. А за этим следуют, естественно, нарушения законности, выражающиеся в издании актов с нарушением их иерархии, нарушениях компетенции субъектов, противоправных действиях и бездействии, препятствиях законной деятельности, во внеправовом образовании организаций, в произвольном изменении статуса субъектов права. Такие правонарушения можно считать вторичными причинами нормативно-юридических конфликтов.
2. Проявление конфликтов.
На первый взгляд, нормативно-правовые конфликты представляют собой лишь внешнее столкновение правовых актов. Но это не совсем так, поскольку движением актов управляют люди, группы, партии, органы. Различие интересов – временное или постоянное – предопределяет как несходство позиций, обусловленное статусом участников правоотношений, так и несовпадение правовых и реальных социальных ролей. Играя «не свою роль», участник конфликтных ситуаций нередко по-своему определяет содержание и форму принимаемого акта, его связь с другими актами, а точнее, отношение к людям и организациям, чьи интересы они выражают. Конфликт норм становится отражением конфликта людей.
Уместно кратко охарактеризовать наиболее типичные проявления нормативно-юридических конфликтов. К их числу относятся:
а) противоречия между нормами одного правового акта, которые дают повод по-разному их интерпретировать и применять (например, коллизии норм, содержащихся в ст. 3 и 104, п. 19 ст. 109, в ст. 1216, 12Is Конституции Российской Федерации 1978 г., служили причиной и аргументом в противоборстве Верховного Совета и Президента в 1993 г.);
б) несоответствия конституций республик и уставов краев, областей, других субъектов Федерации положениям Конституции России, что служит поводом для сепаратистских настроений и действий;
в) отступления законов от норм Конституции, когда обостряются споры о неконституционности законов, о степени их юридической силы, о реальном авторитете в обществе;
г) нарушения баланса между законами Федерации и законами республик в ее составе, совершаемые ради превалирования интересов центра и мест в той или иной сфере (таковы противоречащие друг другу положения законов о собственности, о приватизации предприятий и др.);
д) противопоставление законов и указов Президента Российской Федерации. В последние годы указы довольно часто «опережали» принятие законов и заполняли «пространство», подлежащее законодательному регулированию;
е) противоречия между законами и подзаконными актами, когда правительственные и ведомственные акты либо игнорируют законы, либо отступают от них, дают произвольные разъяснения. Например, немалая часть разъяснений, инструкций государственной налоговой службы, министерств финансов, труда содержит вольные толкования законов о налогах, оплате труда. И здесь в основе лежит превратное представление о разделении властей;
ж) преувеличенное значение локальных актов как местных органов, так и администрации предприятий, организаций; превышение «общенормативного уровня», установленного законом;
з) противоречия между нормами и актами разных отраслей законодательства, возникающие вследствие несогласованности в законодательной работе или давления групп, организаций. Таковы коллизии между некоторыми нормами административного, гражданского и земельного законодательства о режиме собственности, о правомочиях местных органов, о статусе предприятий;
и) противоречия между общепризнанными нормами международного права, ратифицированными международными договорами и национальным законодательством. Здесь источник нормативно-юридических коллизий. Кроется прежде всего в несовпадении правовых доктрин и взглядов, курсов внешней политики. Их сближению мешает отсутствие процедуры реализации международных норм в правовой системе России, когда задерживается ратификация, нет информации об этих нормах, ведомства не приводят свои акты в соответствие с международными нормами, суды не применяют последние.
Ввиду сложности федеративного устройства Российского государства и построения его аппарата возникает много нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причиной их служат неточные и неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между федеральными органами, между органами Федерации и ее субъектов, между органами субъектов, между государственными органами и местным самоуправлением, хозяйствующими субъектами в Конституции, законах и Положениях. Такие факты часто встречаются на практике.
Другая причина заключается в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко и намеренно государственные органы вторгаются в сферу других органов, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. В итоге обостряются отношения органов на федеральном уровне, между должностными лицами органов Федерации и ее субъектов; противостояние органов влечет за собой конфликт между органами государства и населением, между центром и регионами. Узел противоречий затягивается все туже...
Нормативно-юридический конфликт, как и всякий иной, по-разному проявляется в различных отраслях законодательства. Если юридический конфликт того или иного вида не удается преодолеть, то происходит обострение противоречий и нередко коллизионные ситуации одного типа перерастают в конфликтные ситуации другого, подчас в комплексные по объему противоречий. А в них уже меняются намерения и роли участников, их отношение к предмету спора. Ряд использованных средств остаются безрезультатными, и приходится прибегать к другим, подчас насильственным способам разрешения конфликта.
Своеобразие нормативно-юридического конфликта в конституционной сфере заключается в том, что он «прорывает» конституционную, правовую ткань государства и общества. Конфликт наносит удар прежде всего по Конституции, а также по конституционному и административному законодательству. Это объясняется характером объекта юридического конфликта, который касается преимущественно вопросов власти и управления.
Анализ ситуации в России показывает: конституционная реформа, проводимая без четкой программы, «рывками», явилась катализатором конституционного кризиса из-за противостояния властей. Кризис охватил все ветви власти, ослабляя их функционирование. Сепаратистские действия нарушают целостность федеративного устройства. Не обеспечивается реализация принципа народовластия из-за непреодоленной тенденции усиления исполнительной власти, бюрократизации и коррумпированности аппарата. Монархические настроения – один из симптомов обострившейся конфликтной ситуации. Не удается реально обеспечить конституционный статус граждан. К тому же расшатываются конституционные основы экономической системы, в связи с тем что неустойчивость форм собственности и режимов их использования не гарантирует роста производства и прочности хозяйственных связей. Ослабли государственные границы, проникновение через них в любой форме не составляет труда. Суверенитет Российской Федерации нуждается в серьезной защите.
Если конституционный конфликт в силу своей значимости чаще всего порождается политическими причинами и как бы вырастает из политического конфликта, то в собственно юридической сфере наиболее остро конфликт проявляется в сокрушении правовой системы. Устойчивое нигилистическое отношение к праву, усиливаемое периодически борьбой за власть, сепаратистскими тенденциями, выражается в падении престижа Конституции, в резком ослаблении роли закона, в увеличении удельного веса подзаконных актов. Юридическое противодействие субъектов Федерации ведет к непризнанию на их территории действия федеральных актов. Население же вообще подпадает под власть стереотипа непослушания и неисполнения законов и иных актов, что становится источником конформистски одобряемого поведения. Санкции применяются редко. Правовая система распадается...
Поэтому наиболее ярким выражением нормативно-юридического конфликта служит паралич правовой системы и развитие деструктивных явлений в ней. Резко нарушаются внутрисистемные связи. Многие акты принимаются произвольно, а присвоение права на издание актов становится средством деятельности органов и организаций. Губительный характер приобретает систематическое игнорирование и массовое невыполнение законов и иных актов, когда усмотрение становится квазинормой деятельности, когда не срабатывает механизм ответственности. Нередко из-за конфликтов задерживается ратификация международных договоров.
3. Взаимосвязь конфликтов.
Естественно, почти любой юридический конфликт может перерасти в конституционный. Например, в области трудовых отношений противостояние как бы перемещается с локального и ведомственного уровня на государственный. Экономические требования перерастают в политические. Забастовки по профессиям и регионам в России и на Украине в 1993 г. характеризовались именно такой трансформацией, перерастая в требования проведения референдума о доверии Президенту Украины, отставки правительства России, решения политических и иных проблем. А конфликты по поводу приватизации предприятий, жилья в регионах периодически приобретают смысл более острых нормативно-юридических конфликтов. Противоборство властей в центре и на местах, партий и общественных движений ведет к столкновению президентских и правительственных институтов с парламентом, к острой критике принятых ими правовых актов. Это вынуждает корректировать законы, указы, постановления, хотя противоречия между ними в данной сфере остаются.
Болезненным является гражданское неповиновение, известное в прошлом скорее по иллюстрациям из зарубежной жизни. Теперь нам приходится переживать это самим: налицо открытое игнорирование населением положений конституции, законов, указов и постановлений, непослушание властям, забастовки, митинги и пикетирование.
Крайне нежелательно создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти опасные действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению.
Нормативно-юридический конфликт может выражаться в массовых нарушениях прав человека и национальных меньшинств. Ограничения прав граждан, их масштабное несоблюдение, дискриминация граждан по национальному признаку уже привели к потоку беженцев и вынужденных переселенцев. Международное сообщество в лице своих институтов резко критикует подобные ситуации, осуждает правительства и вносит свой вклад в урегулирование конфликтов.
4. Динамика конфликта.
Нетрудно заметить, что нормативно-юридический конфликт всегда развивается по определенным стадиям. Некоторые исследователи считают такой ход событий искусственным, неестественным и предлагают конструкции, решения, устраняющие конфликт. Большинство ученых считают главной линией в уже выявившемся конфликте не столько его предотвращение и устранение, сколько управление им, которое позволяет минимизировать потери и оптимизировать сферы общественной жизни с помощью некоторых средств. К их числу относят институционализацию, т.е. установление норм и правил разрешения конфликта, структурирование коллективных объектов – носителей интересов, редукцию конфликта, т.е. последовательное его ослабление путем перевода на другой уровень, а также информационное и энергетическое противоборство[6].
Думается, в этих рассуждениях есть и полезные, и спорные положения. Вряд ли нормативно-юридический конфликт. есть искусственное образование. Его надо рассматривать в контексте общественного развития, не считая очевидным отклонением от нормативной модели общества и устройства его сфер, государства, органов, статуса граждан и их объединений, хозяйствующих субъектов. Осмысление нормативно-юридического конфликта в узле противоречий позволяет верно определять способы его регулирования путем как введения специальных режимов, актов и норм, процедур, так и их включения в общие тематические и статутные акты.
Удачным примером могут служить принятые в Швеции Закон о посредничестве в трудовых конфликтах 1920 г., Закон о специальном третейском суде в трудовых конфликтах 1920 г., которые были отменены и как бы поглощены в части норм, регулирующих конфликты. Законом «О совместных решениях в трудовых отношениях» 1976 г. В этом законе есть обязательства работодателя и работополучателя по соблюдению мира и недопущению мер борьбы, предусмотрены процедуры посредничества и переговоров по урегулированию конфликта, а также судебного разбирательства.
Можно с уверенностью утверждать: полезность юридических правил поведения в предконфликтных и конфликтных ситуациях подтверждена отечественной и зарубежной практикой. Эти правила должны быть сопутствующим элементом закона, иного правового акта, например статусных законов о правительстве и иных органах федеральной исполнительной власти, о местном самоуправлении, предприятиях и т.п., а также тематических законов в сферах культуры, образования, землепользования и т.д.
Совершенно необходимы специальные правила, процедуры разрешения не только хозяйственных, трудовых, земельных, экологических и иных споров, но и юридических конфликтов в сфере конституционного, административного, налогового права. Например, вполне оправданы специальные процедуры рассмотрения межтерриториальных споров, споров о .компетенции, о противоречиях законов и подзаконных актов, о нарушениях прав в информационной сфере, о межнациональных конфликтах, о правах налогоплательщиков и др. Здесь, как видно, рассмотрение споров выступает как процессуальная стадия разрешения нормативно-юридических и иных конфликтов. Так, Положение о судебной палате по информационным спорам впервые устанавливает порядок рассмотрения коллизий в связи с реализацией гражданами конституционного права на информацию.
Надо иметь в виду, конечно, и возможность принятия мер по изменению юридического состояния и статуса субъектов в случае выявления положительного потенциала конфликта. Как уже отмечалось, нормативно-юридический конфликт может выражать не только отклонение от норм, но и прогрессивные тенденции, требующие преобразований и реформ. В этом потенциальный «пафос» конфликта, и его нельзя не замечать и игнорировать. Такова логика общественного развития, объективно требующая глубокого и систематического анализа происходящих процессов и оценки «конфликтной информации», своевременного выявления юридических и связанных с ними противоречий и выработки стратегии их преодоления, разрешения. В данной сфере спутником не только познавательного процесса, но и любого вида деятельности должно быть прогнозирование. Тогда можно предвидеть заранее юридические конфликты, временные, порожденные, например, неурегулированностью полномочий государственных органов, желанием ряда областных органов своими решениями преобразовать области в республики. Неизбежны и постоянно возникающие конфликты из-за различий в правопонимании и правовых ролях, которые выбирают и играют участники конфликта, из-за нарушаемых соотношений различных правовых актов, споров о компетенции органов, притязаний сторон на установление нового правового порядка. И тут помогло бы прогнозирование, которое позволит предвидеть «завязки» конфликтов и возможные варианты их развития, а также избирать пути движения и средства, позволяющие уменьшить либо вовсе не допустить такие конфликты.
В прошлом коллизионное право всегда трактовалось как механизм разрешения противоречий между нормами национального и международного права: коллизионные нормы предусматривают различные способы «привязки» к спорным ситуациям. Лишь недавно Конституция России и Федеративный договор признали федеративное коллизионное право. По нашему мнению, есть достаточные основания для формирования общей процессуальной отрасли «коллизионное право» с более широким объемом и содержанием. Она может состоять, во-первых, из принципов и норм о восстановлении нарушенных связей внутри правовой системы; во-вторых, из норм о преодолении противоречий в компетенции субъектов права; в-третьих, из «резервных» норм на случай несовпадения норм разных правовых систем, в том числе международного права; в-четвертых, из разных видов согласительных процедур; в-пятых, из статутных норм о специальных органах по разрешению коллизий (например, о третейском информационном суде, созданном в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 г.»); в-шестых, из норм, предусматривающих порядок разрешения споров в договорных отношениях.
________________________________________
[1] См. подр.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия, власть, правопоря-док//Гос. и право. 1994. № 1; Ок же. Юридическая коллизия. М., 1994.
[2] См.: Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 22—33.
[3] См., напр.: Бахрах Д. И. Административное право. М., 1993. С. 140—178.
[4] См: Алексеев С. Что есть право?//Независимая газ. 1993. 15 окт.
[5] См.: Туманов В. А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе//Гос. и право. 1993. № 8.
[6] См.: Чумиков А.Н.. Указ. соч.