Черниловский З. Всеобщая история государства и права

ОГЛАВЛЕНИЕ

Часть четвертая XX столетие: государственно-правовая история

Глава тридцатая. Буржуазные демократии в период между двумя мировыми войнами

Недолгий двадцатилетний период истории буржуазного государства и права между двумя мировыми войнами заслуживает особого изучения.

Оглядываясь на это двадцатилетие теперь, опуская разного рода частности, мы отчетливо различаем две группы буржуазных государств. Они объединяются по тому типу, к которому принадлежат, но весьма отличаются по характеру политических режимов, по формам правления.

Это, с одной стороны, государства, где удерживается режим буржуазной демократии. Это, с другой стороны, государства фашистские, полуфашистские, военные диктатуры.

К первым относятся Соединенные Штаты, Великобритания, Франция, Веймарская Германия (до 1933 г .), Бельгия, Голландия, Скандинавские страны и некоторые другие.

Государств второй группы не меньше. Это раньше всего Италия (где фашистский режим утвердился вскоре после окончания первой мировой войны) и Германия (начиная с 1933 г .). В разное время и каждый раз в особой форме фашистские и профашистские режимы устанавливаются в Болгарии, Румынии, Венгрии, гоминдановском Китае, Испании, Южно-Африканском союзе.

Но отказ от демократии, отрицание ее характеризуют не только фашистские или полуфашистские режимы. Действие этой тенденции захватило, хотя и в разной мере, страны традиционной буржуазной демократии.

В течение долгого времени буржуазная юриспруденция уверяла, что единственным государством, достойным человеческого существования, является государство "правовое". Его непременными атрибутами считались: разделение властей и основанная на этом подзаконность правительственной и судебной власти, права личности, их неприкосновенность.

Что же стало со всем этим? Что стало с теми тенденциями, о которых мы говорили, касаясь эволюции государственных институтов в течение XIX столетия?

Обозревая юридическую литературу межвоенного времени, видим, как буржуазное правоведение шаг за шагом вынуждено констатировать падение роли парламента, перерождение принципа политической ответственности правительства, необеспеченность и неопределенность прав граждан, все более откровенное вмешательство чиновников правительства в дела судебного ведомства. Стало признаваться, что как законодательная инициатива правительства, так и законодательство, которое правительство осуществляет в силу присвоенных ему полномочий (так называемое делегированное законодательство), являются чем-то неизбежным и даже рациональным: составленный из "любителей" парламент не может конкурировать со специалистами ни в том, что касается информации о положении дел в стране, ни в отделении методов политики и управления.

Английский юрист Аллен справедливо констатирует, что период между двумя мировыми войнами был периодом необыкновенного распространения делегированного законодательства. Этот процесс, пишет он, был ускорен созданием новых учреждений с очень широкой компетенцией. В ряде случаев правительство обнаруживало упрямство, которое может быть характеризовано как ликвидация юстиции.

Аплен понимает, конечно, в чем состоят те преимущества, которые дают правительству парламентские акты, составленные в самых общих выражениях, - акты-скелеты, как их называют, - с тем чтобы они могли обрасти плотью в правительственных (министерских и департаментских) канцеляриях. Тенденция к изданию актов-скелетов, пишет он, появилась в последние годы, и само их название не является хорошим предзнаменованием для конституционных принципов... ибо скелет - символ смерти.

Можно вполне довериться известному английскому политическому деятелю первой половины XX века Лойд-Джорджу, когда он - неоднократный премьер и министр - пишет: "Парламент не обладает контролем над исполнительными органами, это чистейшая фикция". Действительностью является как раз обратное: "При помощи партийной машины правительство контролирует палату общин" (Дженнингс). Эти слова справедливы не только для Англии.

А. Соединенные Штаты Америки

1. Уже перед войной 1914-1918 гг. Соединенные Штаты занимали первое место в мировой экономической системе. Война сделала их еще могущественнее. Она наполнила грудами золота американские банки. Страны-кредиторы (Англия и Франция) сделались должниками американских банков.

Промышленные компании Соединенных Штатов сосредоточили в своих руках 50% всей мировой добычи каменного угля, 66% мировой добычи нефти, 60% мирового производства меди, 85% мирового производства автомобилей и пр.

Нигде, ни в одной стране мира, концентрация капитала, выделение немногих богатейших промышленно-финансовых фамилий и компаний не происходило столь интенсивно, как в Соединенных Штатах. В отчаянной конкурентной борьбе, допускавшей все средства - законные и незаконные - выживали немногие. Из 100 промышленных компаний, занимавших первое место по богатству в 1908 году, едва 30 удалось сохранить свое положение после первой мировой войны. Но и среди этих 30 выделялись 8-10 фамилий - финансово-промышленные группы Моргана, Рокфеллера, Дюпона, Меллона, Калифорнийская и пр., равных которым по богатству не знала история.

Разного рода фирм, корпораций и предприятий существовало множество (десятки и даже сотни тысяч), но только немногие из них имели действительное значение. Половина всех активов (акций) находилась в руках 250-300 крупнейших компаний, составлявших, может быть, двадцатую долю процента от общего числа корпораций.

Большая часть рабочего класса страны трудилась на крупных и крупнейших промышленных предприятиях (1000 и более работающих).

Высокий уровень промышленного производства и производительности труда, беспощадная эксплуатация отсталых районов мира позволили господствующему классу Соединенных Штатов обеспечить значительной массе населения более высокий жизненный уровень по сравнению с тем, какой существовал в странах буржуазной Европы. Тем не менее большая часть национального дохода США присваивалась не народом, а буржуазией (с 46% в 1923 году до 60% в 1955 году).

2. Принеся сравнительно небольшие жертвы для разгрома кайзеровской Германии (56 тыс. человек убитыми), Соединенные Штаты с тем большей активностью включились в интервенцию против Советской России. Крупные американские десанты высадились в Архангельске и Владивостоке. Будучи быстро и решительно изгнанными на Севере, американцы последними ушли на Востоке ( 1920 г .).

Соединенные Штаты не находились (юридически) в состоянии войны с Советской Россией, и потому пребывание американских войск на нашей земле и их помощь белогвардейцам, а тем более участие в военных действиях были грубейшим нарушением конституции США.

Свои основные надеизды правительство Соединенных Штатов возлагало на победу Колчака. Вмешаться в гражданскую войну более крупными сипами президенту США Вильсону мешали, во-первых, справедливые опасения, что "британские и американские войска откажутся воевать с большевиками" (заявление самого Вильсона), и, во-вторых, компания протеста против войны в самих Штатах.

Крах Колчака означал крупнейшее поражение американской внешней политики. Интервенция против России была одной из причин политического поражения демократической партии (которую представлял Вильсон) на президентских выборы 1920 года.

Реакционная внешняя политика сочеталась с преследованием демократии внутри страны, что всегда неотделимо одно от другого. "Великий красный страх", охвативший американскую реакцию под влиянием побед Красной Армии, революционного подъема в Европе, массового забастовочного движения в самих Штатах, дошел До настоящей паники, когда возникла коммунистическая партия США и "компетентные" эксперты подсчитали, что общее число коммунистов достигает будто бы 600 тыс. человек.

Вызванная "красным страхом" реакция была невиданной за всю историю Соединенных Штатов. Коммунистическая партия была запрещена. Коммунистов, объявленных "иностранными шпионами", массами отправляли в тюрьмы. "Нежелательные иностранцы" должны были покинуть страну. Сенат США создал специальную комиссию для борьбы с коммунизмом и ассигновал первые миллионы долларов на эти цели. Аресты и облавы (весьма нередко без законного основания) стали обычным явлением. Виднейшие деятели американской юстиции включились в поход против свободы слова и печати ("свободное выражение мнений опасно для американских учреждений", говорил генеральный прокурор США).

В разгар этой истерической кампании были схвачены два итальянских революционера-иммигранта Н. Сакко и В. Ванцетти ( 1920 г .). Им приписали сфабрикованное полицией обвинение в уголовном убийстве, и, несмотря на то, что судебным следствием была установлена невиновность обоих -и тот и другой были в момент убийства далеко от того места, где оно произошло, - присяжные признали их виновными. Семь лет Сакко и Ванцетти ожидали казни. Через все континенты и страны прокатилась волна возмущения американской юстицией. Но ничто не помогло. В 1927 году Сакко и Ванцетти умерли на электрическом стуле. Их действительная вина заключалась в их революционности, и судили их за то, что они посмели разоблачить министерство юстиции США в незаконных репрессиях, в нарушении конституционных гарантий.

Прокуроры и судьи внесли, может быть, самый крупный вклад в антикоммунистический поход 1920 года. Недаром председатель Верховного суда США Юз говорил впоследствии о "возбуждении предрассудков районными прокурорами и запугивании свидетелей судьями". Американская юстиция выдвигалась в первый ряд врагов демократии.

На тот же период приходятся возрождение антинегритянской реакционной организации Ку-клукс-клан и массовые преследования негров. Со всей ясностью определилась тенденция политической реакции.

В противовес ей рабочий класс Соединенных Штатов, прогрессивные и демократические деятели науки и культуры, широкие слои населения вообще требовали возврата к конституционным гарантиям.

Реакция должна была отступить. Компартия была легализована ( 1923 г .). Но то было временное отступление. Существование могущественных, щедро финансируемых темных сил ощущалось повседневно. Чуть только поутихла антикоммунистическая истерия, на смену ей пришла антидарвинистская. В центре шумной пропагандистской кампании оказалась на сей раз защита Библии и христианства от эволюционистской теории происхождения человека. Казалось, что речь идет о частном мировоззренческом вопросе. На самом деле было не так. На самом деле был все тот же бой за и против прогресса, за и против демократии.

Расисты Юга не могли допустить самой мысли о происхождении "белого человека" от заросшей шерстью африканской обезьяны. Они видели в этом злонамеренную попытку приравнять их к неграм.

За словами последовали дела. Законодательные собрания штатов приняли законы, угрожавшие уголовным наказанием за преподавание эволюционистской теории происхождения человека.

В 1925 году внимание всего мира было привлечено к маленькому американскому городу Дейтону, где судили учителя биологии Скоупса, осмелившегося вступиться за свободу мысли и преподавания. Скоупса судили напоказ, чтобы не было повадно отступать от Библии. Присяжные признали Скоупса виновным.

3. В октябре 1929 года Соединенные Штаты были потрясены катастрофическим падением курса акций на бирже. Биржевая паника, подобно водовороту, увлекла в бездонную пропасть многочисленные состояния. Убытки составили колоссальную сумму (около 50 млрд. долларов).

Наступил кризис перепроизводства. В течение 35-40 месяцев остановилась половина заводов и фабрик. Около 17 млн. человек оказались безработными.

Месячное производство стали составило в наихудшем 1932 году около 800 тыс. тонн вместо 5 млн. тонн в 1929 году. Выпуск автомобилей сократился в 12 раз.

Катастрофически низкие цены на сельскохозяйственную продукцию, вызванные падением спроса (массовая безработица), разорили сотни тысяч фермеров.

И работавшие и безработные объединялись в манифестациях, стачках, вооруженных столкновениях с полицией и войсками.

Профсоюзные лидеры заявляли конгрессу и правительству, что они "снимают с себя всякую ответственность за могущие возникнуть беспорядки", что имеются все объективные условия для открытого мятежа. Деловые люди, бизнесмены предупреждали: "Не проходит дня без мятежных выступлений против властей. Постановления судов постоянно наталкиваются на физическое сопротивление. Фермеры готовы защищать свои фермы, даже если их заставят прибегнуть к насилию. Скорее всего милиция штатов откажется стрелять..."

"Капитализм подвергается суровому испытанию", "не останавливаться перед внедрением "плановой экономики", "век бесконтрольного индивидуализма окончился", "экономика США выживает лишь в условиях системы, контролируемой и регулируемой сверху правительством" - таковы были почти единодушные высказывания финансистов, промышленников, политиков, в растерянности и ужасе наблюдавших развитие событий.

Отчаявшись в ожидании нового "процветания", обманутые республиканскими лидерами в правительстве и вне его, трудящиеся массы Соединенных Штатов переходили на сторону демократической партии, обещавшей государственну1о помощь безработным, повышение цен на сельскохозяйственные продукты, наконец, регулирование экономики, могущее покончить с кризисом в данное время и предотвратить его повторение в будущем.

Идеологом государственного вмешательства в экономические отношения и одновременно с тем лицом, которое бралось осуществить его на практике, стал Франклин Рузвельт, избранный президентом США на выборах 1932 года.

Критикуя своего предшественника Гувера, Рузвепьт, буржуа по происхождению и воспитанию, должен был сделать некоторые важные признания. "Две трети всей американской промышленности, - говорил он в одном из предвыборных выступлений, - сконцентрировано в нескольких сотнях корпораций и управляется фактически не более чем пятью лицами. Мы видим, что большая часть нашего трудящегося населения не имеет возможности существовать иначе, как милостью этой концентрированной индустриальной машины".

Ф. Рузвельт окончил Гарвардский университет, а после того учился в высшей юридической школе нью-йоркского Колумбийского университета. С 1907 по 1910 годы занимался адвокатской практикой. Специально изучал морское право. До избрания президентом США занимал один из самых видных постов - мэра г. Нью-Йорка.

4. Совокупность мер, направленных на государственное регулирование американской экономики, предложенных Рузвельтом и его советниками ("мозговым трестом"), получила название "нового курса" (точно: "новой сдачи карт").

В "новом курсе" - и в этом его главное значение - прошли своеобразную экспериментальную проверку политика и практика государственного вмешательства в частноэкономические отношения.

"Новый курс" не был продуманной, сформулированной и осуществленной системой. Он сложился из разного рода общих мер и мер чрезвычайных, законов конгресса и распоряжений Президента, проектов и экспериментов.

Проект закона о банках был поставлен на обсуждение конгресса в первый же день работы специальной сессии. Обсуждение заняло всего только 40 минут. А между тем закон наделял правительство США такой властью в области финансов и денежного обращения, которая была не только беспрецедентной, но и очень уязвимой с точки зрения конституционных традиций.

Но в то время было не до того. Самый важный закон, относящийся к мерам "нового курса", - о восстановлении промышленности - был принят 16 июня 1933 года, через три месяца после вступления Рузвельта в должность президента. То был скорее экспромт, чем результат зрелого обдумывания.

"Основная масса законов и постановлений начального периода "нового курса" была принята в чрезвычайной спешке за первые три месяца пребывания правительства Рузвельта у власти. Зачастую законодатели... не имели времени ознакомиться с существом многих предложений"^ Самое важное свелось к следующему.

а) Огромный золотой запас Соединенных Штатов был передан в государственное казначейство.

Правительство получило возможность выпускать доллары, не обеспеченные золотом; обмен бумажных денег на золото был воспрещен; граждане США должны были сдавать имеющееся на руках золото в банки; золотое содержание доллара было сокращено почти наполовину; министерство финансов могло прекращать на время банковские операции.

Эти меры прекратили панику в банках, вызванную стремлением вкладчиков реализовать свои сбережения. С помощью более дешевых денег хотели поднять цены на товары и тем самым искусственно подстегнуть товарооборот.

б) Стремясь разрешить проблему "удовлетворительного планирования производства и распределения применительно к экономической системе Соединенных Штатов" (Рузвельт), правительство США создает специальную государственную федеральную организацию под названием Национальной администрации по оздоровлению промышленности (НИРА); главным ее делом стало насаждение "кодексов честной конкуренции".

Составленные для целой отрасли промышленности "кодексы честной конкуренции" должны были смягчить конкурентную борьбу между компаниями. Они содержали нормы, устанавливающие одинаковый для всей данной отрасли промышленности уровень заработной платы определенных категорий работников, одинаковую продолжительность рабочего времени, общий объем разрешенной тому или иному предприятию продукции и проч. Кодексы вырабатывались не правительством, а самими предпринимателями. Они были для них добровольными соглашениями.

Однако, как только кодексы скреплялись подписью президента США, они приобретали для данной отрасли промышленности силу закона.

Правительство выработало типовой проект кодекса, его образец. Им предлагалась 35-часовая рабочая неделя и минимальная заработная плата рабочих -от 30 до 40 центов в час.

К середине 1934 года было введено в действие не менее 500 "кодексов честной конкуренции".

Правительство поощряло составление кодексов уже одним тем, что после их введения соответствующие предприятия и компании освобождались от действия антитрестовских законов (главным образом закона Шермана).

в)-Законом 1933 года устанавливалась некоторая компенсация для тех фермеров, которые соглашались сократить посевную площадь под пшеницей, кукурузой, хлопком и т.п., что должно было - по теоретическим расчетам - поднять цены на продукты сельского хозяйства и тем самым спасти фермеров от разорения.

Одновременно с тем поощрялось уничтожение части уже полученного урожая. За это давали премию. Делалось все это в период, когда миллионы безработных голодали или находились на грани голода.

г) Некоторая, впрочем, незначительная, часть безработных нашла себе временное занятие на общественных работах, финансируемых правительством.

Нетрудно видеть, что за исключением мер временного характера (вроде общественных работ) или таких, которые не заключают в себе ничего принципиально нового (вроде девальвации доллара), существенное значение для характеристики "нового курса" принадлежит "кодексам честной конкуренции". Именно они должны были открыть новую эру.

Разного рода мерами правительству удалось склонить к составлению кодексов подавляющее большинство предпринимателей. И это дало свои результаты. Как это констатировал известный экономист Кейнс, частнокапиталистическое рыночное хозяйство утратило способность стихийного приспособления к потребностям производства, а значит, становится неизбежным государственное вмешательство в рыночные отношения. "Новый курс" был этому подтверждением.

Тем не менее кодексы и вся та система контроля, которую практиковало правительство через НИРА, стесняли монополии. Кризисные явления стали проходить, безработица рассасываться. Истекал двухлетний экспериментальный срок действия НИРА. Ни в правительстве, ни в НИРА не было сколько-нибудь определенного намерения сохранить на будущее "сотрудничество государства и хозяйства". Политика регулирования не отбрасывалась как негодная, но ее требовали "изменить".

Тогда Верховный суд, выполняя наказ банкиров и промышленников, признал, что существование и деятельность НИРА противоречат конституции Соединенных Штатов, воспрещающей федеральному правительству вмешательство в экономические отношения частных лиц ( 1935 г .).

"Новый курс" перестал существовать. Но он не прошел бесследно. Рузвельт и его администрация сделали важный шаг в сторону приспособления государственного аппарата большой капиталистической страны к политике регулирования экономики и трудовых отношений, к внедрению некоторых элементов планирования. Эта политика была вызвана к жизни не только интересами монополий, но и обострением классовой борьбы рабочего класса, фермеров, безработных. И хотя реформы проводились к выгоде монополий и служили их спасению и обогащению, трудящиеся массы США не без оснований связывали с ними некоторые гарантии против превратностей экономической системы капитализма. Рабочим многих отраслей промышленности, где 65-часовая рабочая неделя была не редкостью. "Новый курс" принес сокращение рабочего дня; были легализированы профсоюзы, коллективные договоры, минимальная заработная плата.

В противовес решению Верховного суда, Рузвельт провел через конгресс так называемый закон Вагнера ( 1935 г .), который возвратил рабочему классу его завоевания, по Новому курсу - и даже расширил их.

5. Конституционная история рассматриваемого периода бедна событиями. Среди четырех внесенных в конституцию поправок только одна имела действительно важное значение: о предоставлении избирательных прав женщинам ( 1920 г .).

Это достижение значительно умалялось существованием цензов, распространявшихся как на мужчин, так и на женщин: имущественного (уплата налога), грамотности, умения читать и писать, толковать конституцию, добропорядочного поведения и пр. В каждом штате существовал свой вариант избирательного ценза, а почти повсеместным явлением было устранение от выборов негров (не только на Юге, что само собой разумеется).

Конституция оставалась в общем неизменной, но все более очевидной становилась зависимость правительства от банков и крупных промышленных компаний. Президенты, нередко сами весьма богатые (например, Гувер), были,, как правило, ставленниками тех или иных финансовых групп: Моргана (Вильсон), Рокфеллера (Кулидж) и т.д. Та же картина наблюдалась при замещении всех высших постов, включая министерские.

Неофициальными, но самыми авторитетными советниками правительства становятся Торговая палата Соединенных Штатов и Национальная ассоциация промышленников.

Идеологами "нового курса" были Руэвепьт и его "мозговой трест", использование и отмена "нового курса"были делом Торговой палаты и других деловых ассоциаций.

В момент введения "кодексов честной конкуренции" глава Торговой палаты Гарриман разъяснял: закон об "оздоровлении промышленности" - это раньше всего отмена ограничений, установленных антитрестовскими законами, он не предписывает промышленности, что должно быть сделано. "Он обязывает деловых людей самих привести свой дом в порядок". Это было очень вольное - с правовой точки зрения - истолкование закона, но именно в этом духе он был осуществлен.

Сигнал для отмены "нового курса" был подан тем же Гарриманом. За три недели до решения Верховного суда председатель Торговой палаты заявил: "Чрезвычайная обстановка требовала сотрудничества государства и хозяйства, но ни в "коем случав не предполагалось, что правительство будет постоянно вторгаться в дела промышленности".

Помимо того, каждая отдельная корпорация банкиров и промышленников, каждая крупная компания стремятся оказывать свое собственное влияние на конгресс. Делается это через так называемую лобби, специальных агентов - "толкачей".

В точном переводе "лобби" значит прихожая, в данном случае прихожая конгресса, где толпятся агенты корпораций. По тому значению, которое приобрела лобби, ее называют "третьей палатой" конгресса.

Число агентов неопределенно, но быстро растет. В 1924 году их было менее 150: через 40 лет их стало около 10 тыс.

Считается, что лоббисты как бы консультируют конгрессменов (и тем самым полезны), но все знают, что они не избегают и более эффективных средств в осуществлении своих интересов.

Опережая рост населения, увеличивался в численности государственный аппарат США - федеральный и штатов. За 10 лет - с 1930 по 1940 годы - федеральный аппарат почти удвоился (с 600 тыс. до 1 млн.).

Отношения между центральным (федеральным) правительством и штатами утрачивали свой первоначальный характер. Все более обнаруживалось стремление Вашингтона вмешиваться в дела, которые до того времени считались компетенцией штатов.

Одним из наиболее эффективных способов, с помощью которого правительство научилось вскрывать "раковины" штатов, явились финансовые субсидии. Их стали выдавать начиная с 1916 года. В 1935 году общая сумма субсидий превысила 2 миллиарда долларов.