Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 6. Административный блок управления и права

6.1. Общие положения
6.2. Функция планирования
6.3. Стратегическое планирование
6.4. Патология функции планирования (обзор)

Четыре представленные ниже главы (6, 7, 8 и 9) раскрывают системные основы административного управления (задачи, функции и структуры) в рамках Административного блока конституции (см. рис. 12). Выявлены патологии системы государственного управления, которые проявляются при принятии и реализации стратегических, тактических и оперативных решений. В главе 9 дано описание диагностической модели Административного блока государственного управления и права, в которой устранены патологии управления и субъективные факторы заменены экономическими механизмами. Модель может служить в качестве «анатомического атласа», позволяющего выявлять патологии в системе управления и права конкретных государств, чтобы предотвращать проблемы, кризисы и конфликты в государстве, между государствами и с окружающей средой, представляющие «болезни» государства.

6.1 Общие положения

Задачи, функции и структуры той части системы государственного управления, которую мы обозначили как Административно- управленческий (кратко: Административный) блок Конституции (см. рис. 12), предназначен для того, чтобы виртуальную конституционную цель (суверена) превратить в реальные условия жизни граждан государства. Эта часть системы управления в первой в мире Конституции США следовала за Биллем о правах человека (Преамбулой и поправками) и названа в нашей работе Целевым блоком (см. выше). Для простоты дальнейшего изложения систему административного управления будем называть Административным блоком Конституции, построение которого опирается на результаты анализа существующих систем государственного управления, проведенного с позиций целостного (системного) подхода.
Чтобы уяснить, в какой мере существующая система административного управления может обеспечить достижение конституционной цели, ниже рассмотрены функции и структуры управления действующих Конституций и процессы их формирования и функционирования. Функции управления — это обязанности управляющего в данной области деятельности выработать и реализовать решение, в результате которого произойдет желаемое изменение в окружении. Основания функций составляют закрепленные в Конституции принципы управления, устанавливающие правила и ограничения на исполнение функций. Функции управления (что те же — функции госаппарата) затрагивают внутреннюю деятельность государства, которая имеет два направления, а также внешнюю деятельность государства.
Первое направление во внутренней деятельно сти — это обеспечение собственных нужд госаппарата (условия функционирования госаппарата) — организаторская функция, включающая создание организационных структур и подразделений по подготовке, принятию и реализации управленческих решений, правил и порядка применения методов и средств руководства исполнителями, обеспечение обратной связи, изыскание источников средств для выполнения работ, включая оплату руководителей подразделений и персонала, а также способы предупреждения коррупции и других противоправных действий персонала.
Второе направление — выполнение функций управления внутри страны в интересах суверена. Она включает функции управления по предупреждению и устранению проблем, кризисов и конфликтов между гражданами, а также жителями в сферах: правопорядка, экономического и социального развития, культуры и образования, экологии. Госаппарат является как бы «замыкающим звеном», которое вынужденно использует административные методы управления в таких сферах хозяйства, где экономические методы (конкуренция) или моральные устои населения еще не готовы обеспечить достижение желательных для граждан результатов. Такие отрасли, где государство непосредственно определяет механизм хозяйствования, носят название «регулируемых». В США к ним относятся, например, железнодорожный, авиационный и другие виды транспорта; ряд топливно-энергетических производств (газоснабжение, производство электроэнергии); оказание многих видов коммунальных услуг; модель разграничения сфер представлена в табл. 5 .
Внешняя деятельность госаппарата включает функции обеспечения национальной безопасности и суверенитета государства, поддержания мирового порядка — участие в развитии системы международ-

ных отношений, деятельность по предотвращению войн, сокращению вооружений, участие в решении глобальных проблем человечества.
Полный набор функций представлен в функционально-структурном каркасе управления (ФСКУ), в который входят шесть функций управления. Четыре общие функции: планирование (предположения о будущем и потребных средств для его достижения), организация (создание структур управления), руководство и лидерство (аргументы и инструменты для -с.т и м у л и ро в а н и я или принуждения исполнителей) и контроль (сравнение результатов с ожиданиями), исполняются на всех уровнях управленческой иерархии и затрагивают интересы всех сфер отношений; две оставшиеся функции: внутренней иммунной защиты системы и интеллектуальное воздействие на административный аппарат (образование и воспитание будущих лидеров государства и пробуждение сознания населения к гражданской активности и ответственности) рассматриваются в Блоке (гражданского) самоуправления, поскольку значительная доля работ по этой функции осуществляется гражданами. Приведенная последовательность рассмотрения выбрана только для удобства изложения, поскольку все функции управления имеют взаимопроникающий характер и действуют одновременно.

6.2 Функция планирования

Если человек совершает ошибку, сделав полшага в неправильном направлении, то, очнувшись в конце пути, он поймет, что сделал себе шоры и двигался в них следующие тысячи шагов.
Конфуций (IV век до н.э.)
«Нормативное» назначение функции планирования состоит в принятии решений, определяющих будущее состояние системы, пути, способы и средства его достижения. Установившаяся традиция понимает под решениями, относящимися к функции планирования, программы и планы действий, а также цели и ограничения. Между тем, любой правовой акт тоже определяет будущее, предписывая или запрещая определенный порядок действий или отношений. Поэтому в настоящем исследовании рассматриваются все виды решений, принимаемых властями.
Повышенный интерес к планированию деятельности крупных организаций возник сразу же после Второй мировой войны, когда экономические кризисы приводили к огромным потерям. Именно тогда было понято, что патология функции планирования является источником возникновения наиболее серьезных (масштабных) проблем нестабильности.
Функция планирования фактически представляет подготовку решений по предупреждению проблем и кризисов, которые уже существуют или могут возникнуть в будущем. Эта «вечная» функция (как первейшая обязанность управляющих высшего уровня) существовала со времени появления мыслящего человека, хотя сам термин «планирование» применительно к управлению государством появилось лишь во второй половине XIX столетия . Генезис функции планирования не вполне ясен, скорее всего, эта функция связана с психофизическими свойствами человеческого мозга как проявление свойства рассудочности (потребность понимания причинно- следственных связей) в противовес эмоциональному восприятию мира и сакрализации будущего, которая свойственна мировоззрению людей Древнего мира , но сохраняется и в наше время.
Решения в зависимости от продолжительности их действия могут носить стратегический, тактический или оперативный характер. От того, какой характер планирования превалирует в решениях власти, складывается уровень стабильности системы управления. При доминировании оперативных решений, в том числе при принятии законов, возникает «реактивное» управление (немедленная реакция на любое возмущение). Следствием реактивного управления является еще больший поток возмущений, вызванных неоптимальным (иногда просто непродуманным) решением, которые ведут к возникновению новых проблем и кризисов в народе и власти. Доминирование стратегических решений приводит к утрате оперативности решений и следующих за ними действий.
Оптимальным признается сочетание всех трех видов планирования, которые позволяют чаще предвидеть возникновение нежелательных возмущений и устранять их в плановом порядке или с помощью резервной системы оперативного реагирования. Это, в частности, нашло отражение в организации скорой медицинской помощи (впервые появилась в 1881 в Вене) и распространившейся в мире в XX веке высоко оснащенных государственных организаций по чрезвычайным ситуациям.
Будущие события могут носить регулярный или случайный характер, однако даже в регулярных событиях всегда присутствует неопределенность. Уникальность планирования среди других функций управления состоит в том, что планирование устанавливает цели: общую для всех участников совместной деятельности и отдельную для каждого , и открывает возможность контроля над результатами. «Незапланированные действия нельзя контролировать, поскольку в задачу контроля входит слежение за правильностью действий, корректируя отклонение от плана. Любая попытка проводить контроль при отсутствии планов бессмысленна», так как нельзя сообщить людям, идут ли они туда, куда намерены (в этом состоит задача контроля), если только они до этого не узнали, куда они хотят идти (в этом задача планирования) .
Известны четыре основных источника неопределенности при принятии решения о будущем (планирование): 1) незнакомство с существующими научными инструментами, способными предотвратить действие неопределенности или устранить, ослабить ее последствия (синдром Богданова-Винера об отсутствии связи между отраслями науки); 2) незнание причин возникновения неопределенности (состояние развития науки); 3) объективная случайность и 4) субъективное предпочтение (политический интерес).
Достоверность плановых решений может быть повышена, во- первых, ограничением области, в которой могут применяться интуитивные решения, т.е. путем замены их программируемыми решениями, во-вторых, изменением носителя интуиции, на основе которой принимается решение. Ограничение области интуитивного принятия управленческих решений может возникнуть при использовании научных инструментов, например, инвариантной модели ФСКУ, позволяющей (как анатомический атлас) с научной достоверностью установить источник патологии в системе управления, а следовательно, устранить или ослабить его влияние на жизнь государства.
Изменение носителя интуиции связано с пониманием областей принятия решений менеджером или политиком. Положение менеджера в организации определяют результаты, достигнутые управляемым им коллективом, в то время как положение политика определяется отношением к нему вышестоящего лица или группы лиц, т.е. привлекательностью личности политика .
В отличие от ЛПР в менеджменте и маркетинге, ошибочные решения которых отражаются в первую очередь на их личном материальном и общественном положении, в государстве с его четырьмя слоями диктата (см. рис. 6) ошибочные и даже преступные решения нередко не оказывают негативного влияния на личные судьбы суверена-диктатора , нередко и представители народа защищены от наказания правом неприкосновенности не только за высказывания . В конечном итоге передача управленческих решений в компетенцию менеджера позволяет ослабить политическое давление на ЛПР. Следовательно, снизится влияние неопределенности в развитии государства, поскольку интуиция менеджера (при прочих равных условиях глубоко проникновения в понимание внутренней материи и окружения данного объекта управления) направлена на достижения подчиненного коллектива, а политика — на первостепенное удовлетворение собственных предпочтений .
Однако нестабильность может возникнуть не только из-за игнорирования отдельных этапов в «канонической» функции планирования, но и сам сложившийся веками канон планирования не в полной мере соответствует своему назначению. Речь идет о подфункции стратегического планирования организации, которая долгий период времени подменялась прогнозированием, т.е. идея развития организации как машины или организма (с прогнозируемой вероятностью отказов) еще не были изжиты. Появление стратегического управления (управления по заранее выбранной цели — целевое управление) изменило эту часть функции планирования, что отразилось в ФСКУ, обеспечив более глубокое научное обоснование его инвариантности. Игнорирование необходимости стратегического планирования или поверхностное (необоснованное) планирование исполнения стратегических решений приводит к проблемам и кризисам, которые могут проявиться с большой задержкой во времени. Устранение последствий неправильного решения в прошлом потребует решения в оперативном режиме с доминированием политических интересов), что может привести к еще большим потерям в настоящем .
Еще один источник нестабильности государственного управления лежит в попытках замены стратегических и тактических планов программами. Программы, являясь, как правило, всесторонне продуманными решениями, включающими целевые установки, процедуры, правила, задания, ресурсы и все прочие совокупные управленческие компоненты и связи. Однако программа, независимо от масштаба и глубины проработанности, представляет лишь часть целостной системы, например, стратегического плана, и успешность его исполнения вовсе не означает полезности программы для общего стратегического решения, если программа не была ранее скоординирована со стратегической целью (если таковая вообще существовала). Чрезмерное увлечение программами при отсутствии стратегического и тактического планирования упрощает жизнь и снижает ответственность ЛПР, поскольку по каждому нерешенному вопросу создаются комиссии, которые начинают все сначала, что дает возможность переносить ответственность поручителя на дальний срок.
Наконец, источником нестабильности государства может быть сама система государственного законодательства. Разделение властей на три независимых ветви, которое рассматривается ниже, предусматривает принятие решений, адресованных разным объектам управления, и имеют разные лаги времени. Тем не менее, во многих источниках правовой литературы высказывается осуждение неоперативности принятия решений в законодательном собрании, мнение о необходимости передачи права принятия ряда правовых актов в ведение исполнительной власти и даже отказа от высшего стратегического решения — Конституции, заменив ее «живой Конституцией».
Здесь мы вновь сталкиваемся с несистемным пониманием функций оперативного и стратегического планирования. Многие задерживаемые правовые акты вовсе не предназначены для оперативного применения, и потребность ускорения оперативных решений возникает по той причине, что не были ранее продуманы стратегические решения, игнорировались требования юрисдикционной применимости и другие важные качества правовых актов. Сказанное вовсе не означает, что такой подход правилен, по определению (т.е. всегда), должна приниматься поправка на то, что конкретное законодательное собрание может оказаться неспособно предвидеть вероятность развития управленческих коллизий и оставлять оперативным решениям необходимую возможность маневрирования. Как задержка и некачественность стратегических решений, так и замена их оперативными решениями порождают проблемы и кризисы в государстве, являются источниками огромного документооборота и коррупции, вызванной желанием удовлетворить заинтересованных политиков.
Пороки управленческих решений возникают также вследствие того, что не гарантированы условия функционирования обратной связи: от гражданина и жителя к ЛПР, что снижает или вовсе исключает заинтересованность конечных объектов государственного управления в достижении планируемых наверху результатов . В ряде случаев, например, при авторитарном или тоталитарном режимах власти народ не допускается ни к промежуточной, ни к конечной информации, отражающей действительность .
Рассмотрим стратегическое планирование подробнее, поскольку тактическое и особенно оперативное планирование являются достаточно тривиальными способами подготовки и принятия решений, многие из которых в настоящее время выполняются с помощью вычислительных машин или обыденной человеческой практики.

6.3 Стратегическое планирование

Стратегия организации — взаимосвязанный комплекс долгосрочных мер или подходов, необходимых для достижения цели государства при любых ограничениях ; по существу — набор правил для принятия решений, которыми организация руководствуется в своей деятельности. Государственная стратегия непосредственно связана с рассмотрением таких понятий как «стратегическое планирование», «стратегическое управление» и «стратегический доклад».
Термин «стратегическое планирование» появился в 50-е годы двадцатого века. Основоположником стратегического планирования называют Питера Друкера . Особое развитие стратегическое планирование получило в 60-е годы прошлого столетия в условиях жесткой конкуренции европейской и американской экономики с Японией и холодной войны с Советским Союзом, в результате чего на Западе возникли принципиально новые социальные институты (фабрики мысли) и принципиально новая сфера политики — публичная политика, которая выделилась из государственно-аппаратной и партийной политики в самостоятельную область.
Традиционно забота о стратегиях была уделом военных и политиков. Эта сфера никуда не исчезла и продолжает вызывать интерес аналитиков самого разного толка: от культурологов до управленцев . Во второй половине XX века термин «стратегия», а также производные от него «стратегическое планирование» и «стратегическое управление», начинает играть заметную роль в теории управления. Это связано с разработкой управленческих технологий, которые позволили бы планировать деятельность организаций (в первую очередь больших) в динамичных условиях современного рынка.
Сформировать стратегию организации — значит ответить на вопрос о смысле и назначении деятельности организации в сложившихся обстоятельствах и превратить эти представления в ориентиры, необходимые для осуществления конкретной управленческой работы.
В сочетании с концепциями и подходами, основанными на принципах маркетинга, стратегическое планирование может рассматриваться и как попытка теории и практики управления расширить границы своих возможностей, строя осознанное и контролируемое отношение к более фундаментальным общественно значимым процессам, которые прежде находились за пределами управленческого внимания. В этом смысле со стратегическим планированием связана одна из магистральных линий развития управления, направленная на системное овладение управленческой практикой новых предметов и инструментов, более сложных и открывающих новые возможности .
Термин «стратегическое планирование» был введен в обиход для того, чтобы обозначить разницу между текущим управлением на нижних уровнях и управлением, осуществляемым на высшем уровне. Переход от оперативного управления к стратегическому вызван необходимостью переноса центра внимания высшего руководства для того, чтобы соответствующим образом и своевременно реагировать на возможные изменения в системе и среде при движении к цели . Стратегическое планирование ставит задачу добиваться наперед известных и публично объявленных целей (целевой метод управления) и представляет обязательный компонент планирования.
К настоящему времени разработана научная база стратегического планирования (не только в области военных дел), включающая меры по повышению конкурентоспособности, диверсификации (расширению сфер деятельности), способствующая повышению роли в мировом сообществе.
Как было показано в табл. 3, управление любой организационной системы опирается на Особенные принципы управления (восходящие к Глобальным и Общим принципам управления живой природой). Отличие организационной системы состоит в том, что модель организации неадекватна модели организма, поскольку организация представляет систему, состоящую из множества организмов (людей), и как система обладает свойством эмерджентности. В отличие от организма, «цель» которого — выживание и рост, цель организации как системы состоит в сохранении и развитии. При этом развитие рассматривается как «процесс, в котором увеличиваются возможности и желания индивида удовлетворять свои желания и желания других людей» .
Соответственно, двум подцелям: выживание и рост, в субъекте управления организационной системы должны существовать два центра управления и в ФСКУ должны присутствовать компоненты и связи стратегического планирования обеих подсистем. Взаимодействие двух центров управления при выборе решений в условиях неопределенного будущего и не вполне ясного настоящего представляет базу для выработки стратегии государства как организации.
Процесс организации планирования
Немаловажный аспект функции стратегического планирования связан с организацией планирования, представляющий подготовку и составление программ по реализации плановых решений. Руководители госаппарата на основе полученной от суверена цели государства определяют потребные ресурсы для некоторого промежуточного этапа на пути к достижению цели, т.е. планируют условия сохранения и развития государства на определенный срок (первая функция административного управления, см. ниже).
Здесь проявляются различия истории происхождения суверена. Суверен-монарх, фюрер или генсек и т.д. (получивший власть по наследству или захвативший власть, нередко с соблюдением электоральных формальностей), обладая неограниченной властью, рассматривал цель государства как средство удовлетворения преимущественно своих (гедонических) наклонностей. Диктатор создавал госаппарат, обязанностями которого было изысканием ресурсов, потребных для удовлетворения его желаний и капризов. Руководителем госаппарата часто бывал сам диктатор.
Постоянный дефицит ресурсов, вызываемый неуемными желаниями или фантазиями диктатора, внутренними проблемами и кризисами, конфликтами с соседними государствами, покрывался за счет неограниченного присвоения результатов труда населения и ограбления граждан чужих государств. Для этого использовались механизмы нелегитимного насилия, разжигание ненависти на основе коллективистской идеологии, сопровождавшиеся массовыми убийствами сограждан, имущество которых поступало в казну государства . Все эти условия частично или полностью сохраняются в большей части современных государств. В новые времена госаппарат оснащен современными научно-техническими средствами, что создало новые условия для недопустимого использования природных ресурсов и консолидации диктаторских режимов для совместной международной деятельности во имя коллективистской идеологии. В прошлом это было, например, борьбой за освобождение Гроба Господня, в настоящем — международный терроризм для освобождения мира от западной цивилизации.
Наконец, при расчете ресурсов должно быть принято во внимание ограничение — выполнение обязательств госаппаратом при любом состоянии внешней среды, т.е. включая потребность создания резервных фондов. Задача 2 — установление баланса между количеством потребных ресурсов, включая содержание управляющего аппарата и возможностями выработки или приобретения ресурсов с учетом ограничений локального и международного права. Задача 3 — согласование степени ожидания и удовлетворения интересов граждан прогнозируемыми результатами развития при условии предупреждения возникновения социальных, экономических и экологических проблем и их разрешения, не допуская их перерастания в конфликты. Последняя задача требует согласования с Блоком самоуправления (гражданским обществом), на развитие и поддержку которого также необходимы ресурсы. Конкурсные предложения по решению комплекса задач являются основой для формирования исполнительных структур госаппарата.

6.4 Патология функции планирования (обзор)

Вопросы планирования в Конституциях всех рассмотренных государств затрагивают, как правило, бюджетную сферу (преимущественно в годовом масштабе).
В Конституциях и базовых законах старых демократий (Великобритания, США, Норвегия) вопросы планирования развития не затрагивались. Характерной особенностью развития системы государственного управления США являлось то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае, что долгое время приводило к игнорированию планирования и возникновению непредсказуемых кризисных последствий. С конца XIX века положение изменилось; в настоящее время вопросам стратегического планирования и управления в США уделяется значительное внимание, подкрепляемое огромными финансовыми ресурсами. Однако эти изменения не нашли отражения в Конституции, что снижает статусно-императивную роль функции планирования в системе государственного управления (таково своеобразие первого в мире конституционного государства). Снижение этой роли и, следовательно, ответственности должностных лиц приводит к конфликтным ситуациям .
В новых демократиях (ФРГ, статьи Конституции: 29 (1), 53а.2.

1. , 91а. (3), 106 (3), 109 (3); Испания, статьи Конституции: 27.5, 31.
2. 38, 131.1, 131.2, 149.1; Франция, 4 октября 1958, статья 70 Конституции), а также в успешно развивающихся государствах переходного периода (КНР, Конституция 4 декабря 1982, статьи: 25, 62, 89 (п. 5)) планирование применяется широко, что позволяет увеличить темпы роста национального богатства и благосостояния народа и предупреждать крупные кризисные явления. В государствах с коллективистской идеологией (Иран, Конституция 15 ноября 1979, статьи: 3.12, 4.2—3, 44, 126, а также КНДР, Куба) планирование тоже занимает видную роль в Конституциях. Однако, поскольку в этих государствах продолжает сохраняться диктатура светских или религиозных лидеров, реализующих, прежде всего, коллекти-
   

.