Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 5. Целевой блок Конституции. Диагностика болезней

5.1. Общие положения
5.2. Показатели оценки состояния государства
5.3. Болезни на стадии рождения государства (родовые травмы)
5.4. Болезни на стадии развития государства
5.5. Диагностика состояния Целевого блока на стадии развития государства
5.6. Краткие выводы

Приводятся результаты диагностики болезней ряда государств, полученные на основе сравнения с конституционными нормами права, относящимися к Целевому блоку методической модели системы управления эталонного государства.

5.1 Общие положения

Как упомянуто в параграфе 1.6, изначально диагностика представляла процесс распознавания патологий в организме человека (медицинская диагностика) для прогнозирования развития патологии и выработки средств для предотвращения нежелательных последствий и возвращения организма к нормальному состоянию. В новое время диагностика применяется для распознания дефектов, существующих в различных сферах человеческой деятельности природного происхождения и артефактов . Диагностика получила широкое распространение в области организационного управления — ныне любая крупная организация содержит специальный аппарат, занятый диагностикой состояния различных сфер деятельности.
Диагностика систем государственного управления и конституционного права проводится впервые и носит пробный характер. Диагностирование состояния системы государственного управления представляет сравнение компонентов и связей системы управления конкретного государства с моделью управления эталонного государства. Под эталонным государством понимается описание ЗДОРОВОГО государства, которое способно своевременно принимать и реализовывать управленческие решения, обеспечивающие достижение признанной цели. Следуя предпочтениям авторов книги, в качестве эталонного государства для пробного диагностирования принята цель правового социального государства.
Многие патологии системы управления государства, как и болезни организма и организации, закладываются на начальном этапе жизненного цикла государства — при его рождении (провозглашении). Этот этап характерен высокой нестабильностью и отказами (протекает переходный процесс, см. параграф 3.4), которые выражаются острыми политическими кризисами, нередко перерастающими в вооруженные конфликты. Последствия болезней продолжают нарушать жизнь государства на стадии нормального развития (установившийся процесс), усиливаясь к концу каждого нового периода в результате «старения».
В отличие от организма, который без внешней помощи не способен, как правило, распознать источники внутренних болезней, организации могут самостоятельно устранять патологии системы управления. Отслеживая причины появления проблем и кризисов в своем развитии на каждом этапе жизненного цикла государства, исследуя глубинные причины их появления , они могут своевременно распознать негативный характер развития и провести модернизацию и реформирование системы управления.
Признавая Конституцию единственным источником государственного (конституционного) права, мы исходим из того положения, что все те компоненты и связи, которые присутствуют в конституции конкретного государства в ненадлежащем виде или вовсе отсутствуют (по сравнению с эталонной моделью), предопределяют негативное качества работы системы управления и будущее развитие государства. Точно так, как имеет место при рождении ребенка с родовыми дефектами. Хотя не исключается возможность найти средства излечения родовых дефектов или восполнить протезами отсутствующие в организме компоненты и связи, однако не все поддается лечению, особенно после внесенных по некомпетентности врачей дополнительных дефектов уже после рождения. Такая ситуация возникает и при создании системы государственного управления, и цена исправлений может оказаться непомерно высокой, поскольку за ошибки власти гражданам и жителям страны придется платить своим имуществом, а нередко и жизнями.
Анализ патологий конкретного государства проводится путем сравнения системных компонентов и связей, входящих в Целевой блок. Сравнение охватывает весь жизненный цикл государства, включая этапы рождения и нормального развития системы, а также результаты модернизации и реформирования системы управления. При рассмотрении функции целеполагания конкретного государства анализируются компоненты системы управления, представленные (или отсутствующие в сравнении с эталонной моделью) в виде норм конституционного права. Они касаются: 1) оснований признания суверена как высшего субъекта управления (власти) и его роль в принятии конституции и поправок к ней, 2) цель государства и ее ограничений, 3) защищенность носителя цели и 4) правомочность гаранта цели. Также анализируются закрепленные (или незакрепленные) в правовых нормах элементные управленческие связи: верховенство цели над всеми правовыми актами государства; внутренние и внешние ограничения цели, а также этапные связи в жизненном цикле: от этапа рождения до этапа развития государства. Анализируется наличие (или отсутствие) и характер правовых норм, касающихся способов и средств сохранения целевых императивов на всех уровнях государственного и муниципального управления и в жизненном цикле каждого управленческого решения. Эти средства и способы обеспечивают легитимное выполнение императивов субординационного и процессуального (горизонтального) управления.
Авторы осознают, что цель государства отражает субъективные предпочтения суверена или его уполномоченных (как при анамнезе больного человека). В XX веке под влиянием мировой идеи демократизации и глобализации, тенденции повышения роли ООН и создания мировой информационной сети процесс формального конституирования распространился и на государства с диктаторскими режимами. Для внешнего устранения противоречия между целями государств с диктаторскими режимами и мировыми тенденциями демократизации и либерализации такие государства принимают конституции, «не рассчитанные на применение». В большинстве случаев конституции составлены таким образом, что большинству населения непонятен действительный смысл норм конституционного права, к тому же ведется целенаправленная обработка средствами массовой информации общественного сознания. Тех, кто пытается понять и разъяснить другим людям сущность обмана, подвергают нелегитимному насилию. Тем не менее, даже такие конституции могут служить источником вполне адекватной информации, поскольку лидеры государств с коллективистскими идеологиями оставляют место для декларирования действительного целевого назначения государства и своей роли. Такой подход — анализ по конституциям может быть дополнен анализом законов верхнего уровня, особенно в тех случаях, когда Конституция сознательно или случайно не содержит норм права, соответствующих своему уровню.
Следовательно, если некоторая норма отсутствует в конституции, отсутствует и принцип управления государства, без которого система управления не может работать ни стабильно, ни эффективно. Этот факт рассматривается как патология системы управления. Осознание факта может возникнуть и случайно, после проявления проблемы и кризиса, и вовсе необязательно, что осознание вообще возникнет, поскольку власти имеют более простой и легкий путь — обвинить некое лицо или лиц в сознательном инициировании проблемы или кризиса. Это может произойти даже, если причина кризиса будет выявлена — обнаружен дефект в самой системе управления (как правило, лицами, не входящими во властные структуры), существует мало шансов восстановить отсутствующий или искаженный принцип управления. Лишенное государственной поддержки понимание причины может занять много времени (века), чтобы система управления государства начала принимать это «лекарство» в повседневном управлении. Вспомним управленческий принцип координации (принятие процессуальных законов), осознанный еще римским правом, или разделения властей, предложенный еще в XVII веке, от которого в системах управления многих современных государств остались только названия. В результате игнорирования этих принципов возникают самовластие, коррупция и другие противоправные действия властей, вызывающие весь набор проблем, кризисов и конфликтов.
Системные компоненты Целевого блока присутствуют в конституционном праве большинства государств, но под другими названиями. У нынешних либерально-демократических государств с представительной демократией (интересы, которой представляют избранники народа, убеждающие, что народ якобы выступает в роли суверена), эти компоненты декларируются в преамбуле конституции или в блоке законов, посвященных защите прав и свобод человека. В государствах с диктаторскими режимами обе функции тоже находят место в Конституциях, закрепляя от имени народа господство иерарха одной из ветвей коллективистской идеологии превосходства. Государства «в пути» занимают позиции внутри этого спектра.

5.2 Показатели оценки состояния государства

Наличие или отсутствие, или ненадлежащее качество указанных компонентов и связей (элементного характера) в Целевом блоке сами по себе не являются основаниями для суждения об их полезности для развития государства. Результативность развития государств оценивается многими показателями, отслеживаемыми различными международными организациями; некоторые из них коррелируются с показателями состояния государства, другие нет. Из огромного арсенала показателей мы избрали для примера диагностирования несколько показателей, наиболее полно, на наш взгляд, отражающих цель социального правового государства или либерально-демократического государства с социальной защитой населения.
ВВП (по ППС) — Валовой внутренний продукт Gross Domestic Productif ВВП, GDP), рассчитанный по показателю Паритета покупательной способности Purchasing Power Parity (ППС, РРР) , исчисляется Всемирным банком.
ИРЧП — индекс развития человеческого потенциала (HDI — Нитап Development Index)', индекс для сравнительной оценки бедности, грамотности, образования, средней продолжительности жизни и других показателей страны. ИРЧП исчисляется ООН.
ИВК — индекс восприятия коррупции (CPI— Corruption Perceptions Index), исчисляется Transparency International.
Стандарты политических прав — PR (Political Rights) и гражданских свобод — CL (Civil Liberty), рассчитанные по методике Freedom House.

Первые два показателя, представляющие объективную реальность данного времени, коррелируются с целью эталонного государства. Однако они не всегда отражают реальное положение вещей. Это относится, например, к случаям, когда показатели оккупированных и зависимых территорий рассматриваются отдельно от государств-оккупантов, распространяющих свою юрисдикцию на эти территории, т.е. фактически управляющими этими территориями. Это искажает оценку качества системы управления оккупирующего государства и намеренно скрывает дефекты его системы управления. Второе искажение вносит отсутствие в показателях информации о том, какую долю ВВП составляют продажа невосстанавливаемых природных ресурсов, а также продажа услуг (например, захоронение отходов ядерной продукции), антигуманная коммерция (например, экспорт наступательного оружия), финансовая помощь, получаемая со стороны других государств для поддержки особых идеологических предпочтений.
Последние три показателя (ИВК, PR и CL), отражая общую направленность к цели эталонного государства, могут в конкретных случаях находиться под влиянием политических интересов и идеологических пристрастий фактических хозяев организаций (финансовые источники) . В нашем анализе эти показатели используются, поскольку иных показателей пока не создано, но только для тех случаев, когда субъективность не может полностью исказить картину, например, при оценках прошлого.
Здесь необходимо сделать еще одно замечание. Авторы стремились провести чистое научное исследование болезней государства, всячески избегая личных предпочтений, которые в бытовом сознании воспринимаются как политические. Исключения составляют симпатии к правовому социальному государству, которое в нынешнем научном понимании гуманизма представляются доминирующими.
Репрезентативность предлагаемого метода диагностики проверена на воспроизводимость результатов анализа (научный характер) на примерах конституций ряда государств (табл.З), по состоянию на начало 2000 года и с последними поправками до 2007 года. Отбор го
сударств для анализа конституций и конституционных законов произведен по принципам максимального охвата характеристических признаков: 1) все правовые семьи, 2) все государственно-правовые режимы, 3) возраст конституции на начало XXI века: старые и молодые (после Второй мировой войны), 4) все регионы мира.

Для детального анализа и установления диагноза патологий Целевого блока избраны государства (выделенные жирным шрифтом, которые выбраны по критериям ВВП (ППС) и ИРЧП (табл. 4). Конституционные нормы 1-ой группы рассмотрены на примерах старого и нового либерально-демократических государств (США, Германия), в исторической динамике создания и развития государств вплоть до настоящего времени. Государства 2-й группы, находящиеся «в пути»: Беларуссия и Индонезия и 3-й группы (КНДР) — нелиберальных правовых режимов, продолжающие опираться на коллективистскую идеологию, рассмотрены по состоянию на момент до начала 2007 года, т.е. в период их нормального (стабильного) развития. Отдельно рассмотрены патологии периода рождения.

Проведение диагностики стало результатом развития науки, однако возможность открыто показать результаты исследований широкой публике возникла вследствие демократических процессов, произошедших в мире в XX веке, что побуждает надежду на выздоровление человечества.

5.3 Бопезни на стадии рождения государства (родовые травмы)

Нормальные «роды» нового государства, включают этапы: 1) избрание Учредительного собрания, 2) составление проекта конституции, 3) утверждение конституции, 4) провозглашение нового государства, 5) избрание органов власти в соответствие с конституцией, 6) регистрация государства в качестве члена ООН.
Учредительное собрание — временный представительный орган, образуемый для разработки и принятия новой конституции (иногда и для внесения существенных изменений в действующую конституцию). Принято считать, что из всех известных способов принятия новой конституции создание для этой цели представительного Учредительного собрания является наиболее демократичным. Впервые этот способ был применен в США (Филадельфийский конвент 1787 г.) и во Франции (Учредительное собрание 1791 г.). Особенно широкое распространение созыв Учредительного собрания получил после Второй мировой войны как в странах, покончивших с фашистским режимом или оккупацией (Франция, ФРГ, Италия, Португалия), так и в странах, освободившихся от колониальной зависимости (Индия, Пакистан, Нигерия, Гана). Учредительное собрание созывалось для принятия конституций и в ряде постсоциалистичес- ких стран (Болгария, Румыния). Учредительные собрания различаются по способу формирования и по компетенции. На практике сложились три основных способа их формирования: Учредительное собрание избирается всеобщими и прямыми выборами; ранее избранный парламент преобразуется в Учредительное собрание; Учредительное собрание образуется путем делегирования государственными органами, политическими партиями и общественными организациями, а также социальными и профессиональными группами своих представителей. В большинстве названных стран Учредительные собрания созывались только для разработки или для разработки и принятия новой конституции и после выполнения этой задачи распускались. В ряде случаев Учредительные собрания продолжали осуществлять полномочия обычного парламента .
Народ (большинством голосов) принимает конституцию и разрешает разногласия. Принятая Конституция становится императивом для действий власти в государстве, общества, гражданина и человека. Т.е. легитимацию дает себе не сама власть, а сторонний орган, относительно которого власть и ее будущие иерархи не имеют верховенства (принцип независимого наблюдателя ). До принятия конституции будущие иерархи государства еще не обладают достаточными материальными и силовыми инструментами, чтобы оказывать нелегитимное (по меркам правовых обычаев) давления на остальных членов учредительного собрания для поддержки собственных предпочтений.
В связи с тем, что в период рождения нового государства ни суверен, ни будущая администрация государства не располагают достаточными знаниями о настоящем состоянии и будущем развитии государства (переходный процесс) и опытом управления, возникает необходимость внесения поправок в конституцию. Поправки могут касаться всех норм конституции, кроме цели государства (которая представляет системообразующий фактор) и примата международного права как глобального ограничения, поскольку изменения любого из них означает возникновение другого нового государства.
Процедура принятия поправок к конституции не отличается от нормального порядка рождения нового государства (см. выше) с той разницей, что вместо Учредительного собрания избирается конституционная комиссия, в состав которой должны войти представители всех политических сил, действующих в государстве. Утверждение поправок — исключительное право суверена, что является фактором стабильности правотворческих и правоприменительных инструментов управления.
Нормальное протекание «родов» государства является предпосылкой его успешного развития, поскольку в таком государстве выше вероятность избрания власти на основе принятой народом конституции, т.е. большинство народа согласилось следовать общегосударственной цели и подчиняться избранникам.
В случае «конституционного» государства, в котором большинство народа определило единственную цель, становящуюся «национальной» идеей, которая не противоречит нормам международного права и свобод человека, борьба политических сил коалиции и оппозиции сведется к поискам улучшения путей и средств развития государства. Напротив, отстранение некоторой части общества от участия в создании конституции приводит к острейшим длительным проблемам и кризисам в государстве. Например, отстранение басков от участия в разработке конституции Испании породило протестную оппозицию, которая позже использовала террористические методы борьбы за участие в управлении государством . Таким образом, благодаря широкому представительству и статусу Учредительного собрания как независимого временного органа управления правовая система имеет шансы длительной устойчивости.
Впервые принцип независимого наблюдателя в управлении государством на стадии его создания был реализован в Конституции США (1787) . Принцип реализован в послевоенные годы в конституциях ряда государств, например, Германии (1949), Японии (1947), и недавно в появившихся новых государствах «старых» стран: Афганистана (1964) и Ирака (2005), хотя в двух последних окончательные результаты еще не стали очевидными. Отступление от принципа независимого наблюдателя могут быть определены как патология родового периода, последствия которой видны на примерах двух новых созданных в XX веке государств: СССР и Израиля.
При становлении обоих государств в труднейших условиях (революций в России) и (войны за независимость в Израиле) были проведены представительные выборы в Учредительные собрания, результаты которых были признаны легитимными. Однако в обоих случаях полномочия Учредительных собраний были прекращены досрочно. В первом случае (Россия) выборы в Учредительное собрание состоялись 12 ноября 1917 г. Большевики получили в нем лишь 1/4 мест; собрание было разогнано вооруженными матросами. Во втором случае (Израиль) партия, получившая большинство голосов на выборах в Учредительное собрание, объявила и провела решение о преобразовании Учредительного собрания в законодательный орган — парламент (Кнессет) . Вследствие таких решений в обоих государствах не были приняты конституции, отражающие интересы влиятельных политических сил страны: партии большинства в обоих государствах узурпировали права своих народов, не подписав общественный договор между властью и народом .
Первая Конституция Советской России была принята в 1918 году, которая базировалась на коллективистской идеологии тоталитарного государства с гегемоном в роли высшего иерарха власти. В начале на роль истинного суверена — гегемона (über alles) был назначен рабочий класс, позже — коммунистическая партия. Власть перешла в руки партийной номенклатуры с диктатором во главе, который единолично правил 29 лет. В стране процветала коррупция на всех уровнях власти, в огромных масштабах применялось насилие ко всем слоям населения и его разорение, оппозиция были уничтожена. Главным средством легитимного воздействия на массы были контролируемые правящей партией СМИ и система социализации населения в духе преданности коллективистской идеологии — превосходства советского коммунизма.
В Израиле Конституция в качестве единого юридического документа не была принята за весь период его существования (ко времени написания книги — 60 лет), что привело к двоевластию взаимоисключающих идеологий. Демократический государственно-пра- вовой режим разделил власть с теократическим меньшинством ультраортодоксального иудаизма, исповедующим древнейшую версию этой религии . В результате политической сделки (известной под названием динамического «статус кво») были ущемлены права и свободы большинства граждан и жителей страны и нанесен большой ущерб экономике.
В обоих исторических примерах был нарушен принцип независимого наблюдателя. Власти формировались как кланы (в СССР — номенклатурный клан, в Израиле — кланы на родственной и свойственной основах), что привело к отчуждению власти от своих народов (в СССР: страх и обожествление диктатора; в Израиле: неуважение народа к власти и законам). Политическая борьба кланов за власть сопровождалась политическими убийствами.
Последствия нарушения принципа независимого наблюдателя на стадии рождения государства (родовая травма) — общеизвестны. СССР, возникший на базе Российского государства, оформившегося в XV веке нашей эры, исчез в конце XX века, просуществовав в тоталитарном образе 76 лет. Суперустойчивый тоталитарный режим СССР рухнул из-за внутренних противоречий. Последствия родовой травмы при рождении СССР продолжали оказывать негативное влияние и в период перестройки, приведшей в конечном итоге к разрушению целости государства.
Государство Израиль было провозглашено в 1948 году, его прародитель — древнее Государство Израиль — прекратило существование в I веке нашей эры. За 60 лет своего существования границы Израиля не были четко определены. Нестабильный политический режим Израиля (двоевластие современной светской и древней религиозной идеологий) без конституционного регулирования оказался во многом неспособным решить острейшие социальные проблемы. Режим, не способный в полной мере обеспечить физическую безопасность населения, в том числе от природных катаклизмов, невольно провоцирует этнические противоречия, сохраняет постоянную конфликтность не только с враждебными соседними народами и государствами, но периодически и кризисность в отношениях с дружественными цивилизованными государствами. Власть с калейдоскопической быстротой (каждые 19—21 месяц) переходит из рук одной партии в руки других партий. Ради удовлетворения эгоистических интересов победившая на парламентских выборах партия (клан) заключает политические сделки с противниками светского демократического государства.
Реформирование государственного управления стало возможным в России только после разрушения советского государственного строя, в Израиле шансы на реформирование государственного управления остаются маловероятными, а продолжение действия «статус-кво» представляется бесперспективным.

5.4 Болезни на стадии развития государства

Стадия, следующая за рождением государства, представляет установившийся процесс, который теоретически характеризуется стабильностью. Однако в реальной жизни установившийся процесс в большей мере присутствует только в государствах 1-й группы (см. табл. 4), у которых преобразования завершились в исторической ретроспективе. Проблемы, связанные с управлением в этот период у государств 1-й группы, вызываются внешней средой, которая неспособна удовлетворить несдерживаемый рост потребления, а также агрессивностью соседних государств. Системы государственного управления этой группы государств, как правило, способны разрешить проблемы, не доводя их до перерастания в кризисы.
Иное дело государства 2-й группы, находящиеся «в пути», и особенно 3-й группы, которые еще не вступили на путь демократизации либерального характера. Здесь (в 3-й группе) рост гедонических предпочтений суверена, усиливаемый коллективистской идеологией превосходства, легитимируемой институтами государственного права и научно-техническим прогрессом, предоставляющим все новые и новые средства удовлетворения гедонизма, добавляется к патологиям этапа рождения государства; ситуация во 2-й группе государств зависит от того, как далеко их системы управления ушли от догм коллективистской идеологии. История показала, что, если для нового государства, воплотившего в конце XVIII века идеи гуманизма в конституции, переход в статус действительно правового социального государства потребовалось полтора века (де-юре), а де-факто почти 180 лет, то в XX веке на этот переход ушло менее трех лет (де-юре) и не менее 15—25 лет (де-факто), правда, после разрушения тоталитарных систем управления военными силами других государств.
Любое государство как «живая» система обладает способностью «болеть». Болезнь внешне проявляется в нестабильности, проблемах, кризисах и конфликтах. На стадии развития государства возникают патологии, отличающиеся от родовых, к защите от которых система управления не готова. Патологии системы управления в период нормального развития государства, унаследованные от пороков стадии рождения, вызываются нарушениями управленческих принципов: адекватности информации, централизованного управления, верховенства ограничений внешней среды, субординации и процессуальности (жизненного цикла управленческого решения), закрепленных в Целевом блоке Конституции.
Патологии, вызванные нарушением объединенного управленческого и правового принципа адекватности информации, приводят к принятию управленческих решений на основе информации, которая не отражает реалий. Существуют две наиболее распространенные болезни этого вида патологии: первая является врожденной болезнью, приводит к вполне определенным кризисам и конфликтам; вторая приобретается в ходе функционирования системы управления, она обладает спонтанными «инфекционными» свойствами, которые разрушают отдельные сферы экономики и хозяйства, вызывая социально-экономические проблемы и кризисы.

1. Врожденная патология системы управления, вызванная нарушением принципа адекватности информации. Примером может служить ситуация, когда народ, декларированный в качестве суверена, не представлен всеми политическими и общественными организациями, которые желали выразить свои интересы при принятии конституции. В этой ситуации народ де-факто не становится сувереном и не остается им даже при легитимных всеобщих выборах или референдумах. Известны многочисленные примеры нарушения принципа адекватности информации в системах управления государств, где форма государственного устройства названа «представительной демократией». В основе ее лежит политический пиар, убеждающий граждан государства в том, что они как народ являются основным источником власти, который делегирует свои права государственным органам, представляющим их интересы . При этом пиарщики «забывают» объяснить, что игра ведется по тем конституционным правилам, в составлении которых народ не был представлен как суверен. В результате такого искажения потенциал внутреннего самоуправления отторгнутых групп населения игнорируется, и неудовлетворенность интересов этих групп переносится на высший уровень государственного управления, создавая государственные проблемы, кризисы и конфликты (бунты, гражданские войны, терроризм, революции).

Сложнейший вопрос: можно ли изначально избежать этих проблем и кризисов — не имеет однозначного ответа. Системное представление о ситуации, тем не менее, говорит о потребности в изначальной постановке управленческой задачи понимания и устранения этого противоречия, которое могло бы снизить его остроту. Именно так было сделано в первой в мире конституции (США), в которой неизменная цель (хотя в Преамбуле до сих пор не признается правовой нормой) была изначально поставлена, и движение к ней было постоянной доминантой государственного управления. В новое время обеспечение прав и свобод гражданина в государствах, созданных после разрушения диктаторских режимов (Германии и Японии), потребовало значительно меньшего времени, чем в истории американской государственности.

1. «Инфекционная» патология, вызванная нарушением принципа адекватности информации. Нарушение принципа адекватности информации имеет место не только в статике, как при врожденных патологиях, но и в динамике, в процессе функционирования и развития государства. Известно такое распространенное явлении, как коррупция. Она проникает во все компоненты и связи системы управления, закрепляясь там правовым путем, за которым следует распространение ее влияния на мировоззрение человека по поводу различных сфер отношений во власти и в народе, а затем укореняется в его морали. На этом основании коррупцию можно отнести к системным заболеваниям, в распространении которой заметную роль играет и прошлое.

В природе носителями системных болезней являются вирусы. С появлением технических устройств, предназначенных для обработки информации, появились так называемые компьютерные «вирусы», распространяемые по каналам информации. Эпидемии коррупции тоже распространяются по каналам информации.
Общими средствами, известными в настоящее время для борьбы с вирусами, признаны устройства, создающие препятствия на пути их проникновения в систему: фильтры, вакцинация (в биологии). В компьютерной технике, кроме того, используются средства для отыскания и уничтожения вирусов в работающем устройстве. Поскольку эти устройства не обладают свойствами живого организма, опасность их «смерти» не является фатальной. Антикоррупционная борьба, которая в ряде стран привела к впечатляющим результатам (Финляндия, Исландия и другие ), показала, что воспрепятствовать коррупции может только система государственного управления , равно как системная борьба с вирусом.
Наши исследования позволили углубить этот вывод. Установлено, что «вирус» коррупции закладывается в государственные решения: в законы и иные нормы права в процессе их принятия . Обладая вирусными свойствами, коррупция непрерывно воспроизводится системой управления государства. Например, игнорирование или недостаточная дефиниция предписываемого действия на некотором этапе жизненного цикла принимаемого решения, задержка требующих неотложного решения вопросов в угоду политическим соображениям, включение в систему управления внеправо- вых оргструктур подтверждает вывод о «вирусном» характере коррупции. Способствует коррупции рост объема документооборота, важное место среди которых занимают подзаконные акты, принимаемые органами управления на всех уровнях. Источником роста документооборота является появление новых решений и изменений (поправок) к решениям высшего уровня и т.п. Отсутствие над- лежавших фильтров на внесение изменений в законодательную базу создают препятствия для выполнения практических действий, что является питательной почвой для обогащения чиновников, стряпчих, лоббистов.
Рост бюрократии и вирусный характер коррупции стали глобальной проблемой человечества: этому противоправному явлению посвящена специальная Резолюция ГА ООН о коррупции. Однако предлагаемые до настоящего времени методы борьбы с ней оказываются недейственными , они не ликвидируют вирусы коррупции, поскольку средства борьбы с распространением противоправного явления затрагивают только последствия, происходящие во внутреннем пространстве ее обитания и во внешнем проявлении, а не в источниках ее происхождения (синдром Богданова-Винера).
Возникновение и развитие коррупционной вирусной эпидемии является следствием игнорирования или неполной реализации в конституционном праве большинства государств объединенного управленческого принципа адекватности информации и правового принципа юрисдикционной применимости. Если в конституционном праве государства этот принцип не обозначен как императивный, не закреплен в инструментах вертикального и горизонтального управления при принятии и реализации решений и их контроле, нет запрета на монопольное влияние внеправовых оргструктур (двоевластие в структурах управления, наличие лоббистов, и многих других мер упорядочения управления) вместе с мерами воспитания морали у граждан и усиления наказаний за коррупционные правонарушения, вероятность пандемии коррупции вполне реальна.
Патология, вызываемая смешением разнородных функций в вертикальном управлении, возникает в связи с тем, что функции суверена и должностных лиц, нанимаемых им для решения задач управления, оказываются неразделенными по вертикали. Это нарушение фундаментального принципа управления лежит в неясностях «общественного договора», который не носит характер подрядного договора, поэтому исполнитель по договору (администрация), принятая на работу на роль «слуги» народа, фактически становится его хозяином. Опробованный в международной практике принцип отделения функции властвования от функции правления (управления) в управлении корпорациями и частично государствах бывшего Британского содружества (в начале XXI века реализованный в успешно развивающихся 32 государствах) представляет надежное средство профилактики, препятствующее возникновению диктатуры государя.
Средства профилактики болезни государства, вызванной смешением разнородных функций в вертикальном управлении не меняет основополагающих принципов структурного построения органов государственного управления (разделения ветвей власти, единовластия и проч.). Они расставляют игроков в правильную диспозицию, придавая средствам профилактики болезней Кельзен- ский характер науки чистого права. Так, поскольку главенствующую роль в установлении высшей нормы права — цели государства, его национальной идеи, играет суверен-народ, то законодательная власть должна быть занята созданием законодательства (конкретных норм права), потребного для достижения сувереном его цели.
Патология, вызванная нарушением принципа специализации функций и структур, состоит в том, что целостность и стабильность конституции (в первую очередь, неизменность ее цели) не имеют надлежащей защиты и могут быть подвергнуты изменениям. Фильтры, которые установлены в конституциях для предотвращения поправок (даже в тех случаях, когда поправки носят конъюнктурный субъективный характер), не действуют, поскольку либо их продвижением занят коллективный орган власти, в котором всегда присутствуют лица, представляющие субъективные политические интересы, или безразличны к объекту, или неправомочны решать от имени народа-суверена. Эта патология государственного управления лежит в том, Конституция де-факто не признана единственным источником права. Формирование решений нижних уровней процедурно не закреплено по вертикали: этот инструмент применяется только в уголовном праве, где испокон века дается обязательная ссылка на основную (и побочные) статьи конституции, в развитие которых принимается норма. Отсутствует правовой механизм закрепления норм права по горизонтали — игнорируется обязательность процедурного порядка по всему жизненному циклу решения, хотя важность процедурности была известна еще во времена римского права.
Другая патология порождена тем, что Конституция не имеет персонифицированного гаранта, чья личная судьба зависит от сохранения конституции. Отказ от назначения гарантом цели физического лица, освобожденного от всех других обязанностей , и замена его коллективным органом (членами парламента или Верховного суда) или президентом (премьер-министром) — руководителем исполнительной власти, приводит к нерегулируемому росту документооборота, бюрократии, за которыми неизбежно следует коррупция и нестабильность государства.
Патология, вызванная игнорированием принципа разделение функций сохранения и развития организации, заключается в том, что системе управления государства проигнорирован принцип разделения функции сохранения и функции развития целостной системы. Это требование диктуется Особенным принципом разделения функций сохранения и развития популяции. Этот принцип восходит к принципу разделения полов в живой природе и еще более фундаментальному Общему принципу управления живой природы — функционально-структурному усложнению системы (см. табл. 2).
Игнорирование равноправия функций сохранения (оператив- но-тактического управления) и развития (стратегического управления) снижает устойчивость системы в настоящем и в будущем. Соответственно, в системе государственного управления отказ от этого принципа приводит к задержкам, а то и к полному игнорированию модернизации и реформирования системы управления, внесение исправлений в правовую базу государства. При отсутствии этого инструмента в Целевом блоке Конституции управление формируется на основе оперативных задач и оказывается неготовым к вызовам внутренней и внешней сред. Для устранения последствии этих вызовов требуется больше материальных и человеческих ресурсов, чем при обычном неэффективном управлении, что вызывает противоречия проблемного, кризисного и конфликтного характера. Кроме того, отсутствие подсистемы развития в системе управления создает опасные иллюзии возможности устранения кризисов с помощью паллиативных инструментов, например, в виде «живых конституций».
Патологии, вызываемые игнорированием принципа верховенства внешней среды, возникают в тех случаях, когда решения мирового сообщества не находят своего отражения в качестве императива в Целевом блоке Конституции. Имеются в виду международные решения: о защите прав и свобод человека (в том числе, с применением санкций), о защите окружающей среды, об отношениях между государствами и о подсудности руководителей государств и иных должностных лиц за нарушение международных соглашений или отказ от выдачи преступников, что может рассматриваться как недоверие суду). Такие ситуации наблюдаются даже в тех случаях, когда международные решения принимались с участием данного государства. В некоторых случаях обход международных решений устанавливается условием ратификации конкретного решения данным государством, что является прямым игнорированием ограничений цели, принятых в конституции данного государства . Авторы осознают, что не все решения международного сообщества в полной мере отвечают свойству правовой нормы (не содержат или частично содержат гипотезу, диспозицию и санкцию), тем не менее, большинство государств 1-й группы признают их верховенство и в редких случаях отказывают следовать им.
Еще одно общее замечание. Государства мира находятся на различных стадиях социального, экономического и правового развития. Большинство тех из них, которые в настоящее время достигли высокого уровня развития (социальные правовые и либерально-де- мократические режимы с социальной защитой населения), имели, однако, длительную историю совсем недемократического развития. Присущее длительным историческим временам соперничество государств отягощается в новые времена быстрым научно-техниче- ским прогрессом, который дает возможность несправедливо относиться к государствам, недавно ставшим на путь движения к нынешним идеалам государственного устройства. Это выражается, прежде всего, в том, что продолжается неограниченный экспорт оружия в страны, которые не достигли даже среднего уровня социально-экономического и правового развития, ведется интенсивная обработка общественного сознания под видом достоверных научных истин, искажающая действительную ситуацию в государствах, ставших на путь к социальному прогрессу. Поэтому при анализе Целевого блока конституций избранных для примера приводятся некоторые дополнительные показатели, отражающие негативные тенденции в развитии человеческой цивилизации: доля доходов на экспорт оружия (и расходов на его приобретение) в ВВП и показатели информационной дезинформации.
Таким образом, диагностика болезней государства осуществляется в два этапа: 1. Анализ условий рождения государства и его состояния в настоящее время (примеры показаны выше) и 2. Обобщение полученных результатов и заключение о болезнях и возможных последствиях (диагностика).
Ниже приведены результаты анализа состояния системных компонентов и связей в Целевом блоке Конституций отдельных государств. На основании результатов анализа составлен диагноз болезней системы управления государства, которые могут быть использованы для дальнейшего лечения. Приводимые ниже примеры анализа представляют фрагменты диагноза болезней Целевого блока, который составляет часть системы управления государства. В силу ограниченности книжного изложения (лимита «подъемнос- ти» и терпения читателя) общий диагноз может представить большую методическую ценность, чем информацию для практических выводов. Основанные на принципах системного подхода приводимые авторами факты и суждения по мере способностей и понимания авторов не отражают их личных предпочтений.

5.5 Диагностика состояния целевого блока на стадии развития государства (на примерах Конституций отдельных государств)

Анализ условий развития государства включает выявление наличия и состояния системных компонентов и связей в Целевом блоке конституции: суверена (его происхождение), цель государства (ее правовое положение), носителя цели (его правовое положение как единственного источника законодательства государства, запрет на использование внеправовых инструментов и структур), гаранта цели (персонификация, порядок признания), отношения с администрацией (характер), внешние ограничения цели, а также функцию целереали- зации (наличие и обеспечение реализации решений по вертикали и горизонтали).
КОНСТИТУЦИЯ США (старая демократия).
ЦЕЛЕВОЙ БЛОК
Государство создано в 1776 г. на территории 13-ти английских колоний в северной части Американского континента на основании Декларации независимости США, принятой Вторым континентальным конгрессом. Конституция США принята в 1787 г. на Конституционной конвенции в Филадельфии и впоследствии ратифицирована во всех тринадцати существовавших тогда американских штатах.
Двухпалатная президентская республика либерально-демократического характера. Население 301 млн чел. (2007, ожидание); ВВП (ППС) на душу = 44,800 (6-е место в мире, 2006); ИРЧП =

1. 948 (8-е место); PR, СТ =1 (2007); показатель коррупции CPI = 7.2 (20, 2007), SIPRI (экспорт оружия, 2002): 45 % мирового рынка (1-е место в мире в 2005 году).

Начиная анализ патологий системы государственного управления с США, мы руководствовались следующими соображениями. В этой стране впервые в мире была принята Конституция с целью «разумного государственного устройства, где меньше доверяют высшим моральным качествам лидеров, а больше самой системе, при которой сталкиваются соперничающие эгоистические страсти руководителей» . Во-вторых, такое государственное устройство содействует достижению цели народа: «общему благосостоянию и обеспечению народу США и его потомкам (курсив авторов) благ свободы» . В-третьих, обе цели сохранялись весь период существования государства как действенный инструмент государственного управления, несмотря на то, что эти цели не были признаны в качестве правовой нормы в Конституции. Наконец, сочетание ясных и действенных целей и соответствующих им средств управления (функций, структур и экономического механизма предпринимательства, обеспечившего равенство имевшихся возможностей ), объединило мудрость отцов-основателей и сил народа в создании могущественной державы.
Тем более, на наш взгляд, представляет интерес к патологиям системы государственного управления и их последствиям, которые возникали под влиянием жизненных реалий, а иногда и самого уровня развития науки об управлении государства (поскольку известно пристрастие отцов-основателей к знаниям в этой сфере), вынуждавших временно отступать от признанных целей и средств. Как всегда, анализ болезней человека сопровождается не доставляющими удовольствие ощущениями, но может помочь излечению, если не самого больного, но других, страдающих этой болезнью .
Состояние системных компонентов и связей в Целевом блоке управления в Конституции США. Анамнез
Суверен. его роль в принятии Конституции и поправок к ней
Принятию первой в мире Конституции государства в 1787 г. предшествовала Декларации независимости США, которая была провозглашена «от имени и по уполномочию народа». Эта же формула провозглашена в Преамбуле Конституция США: «Мы, народ Соединенных Штатов...». Однако такая формула не означала признания народа сувереном, поскольку сама Преамбула до настоящего времени не признается судами и американской доктриной как составная часть Конституции. «Народ» определяется как общность всех жителей, которые в соответствии с законом о праве рождения или постоянства проживания на территории штатов (утвердивших конвенцию), приобрели статус гражданина Соединенных Штатов.
Цель суверена (= государства)
Цель помещена в Преамбуле Конституции в форме декларации о том, что народ (в роли суверена) учреждает и вводит эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки «в целях образования более совершенного Союза, утверждения правосудия, охраны внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы». Требования шести штатов — Пенсильвания, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Северная Каролина, Виргиния и Нью- Йорк — при ратификации о включении в Конституцию Билля о правах, закрепляющего правовым путем цель государства, не были приняты во внимание. Цель до настоящего времени не получила легитимации, хотя де-факто является таковой.
Носитель цели
Конституция США представляет целостный правовой документ, впервые принятый в мировой практике. Право принятия Конституции было делегировано Конституционному конвенту конвентами штатов. Вследствие того, что во время создания и утверждения Конституции Конвенты не обладали представительством интересов большинства народа (декларированная роль народа как суверена де-юре не отражала положения де-факто) и не было опыта создания такого рода систем управления, была предусмотрена некоторая множественность источников изменений Конституции. Такое положение сохранилось до настоящего времени.
Согласно действующей Статье V Конституции, «Конгресс вносит поправки к данной Конституции или же по требованию Законодательных собраний двух третей штатов созывает Конвент для внесения поправок» и поправки «приобретают обязательную силу и значение как часть Конституции». Это вызвало норму «...статья не вступает в силу, если она в течение семи лет по представлении Конгрессом на одобрение штатов не будет ратифицирована в качестве поправки к Конституции Законодательными собраниями...», Поправка XVIII, Раздел 3. Другим самостоятельным источником изменений выступил Верховный суд США, который в дополнение к своим полномочиям, указанным в Основном законе, принятом 1803 г., присвоил себе право конституционного контроля, т.е. право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов. Эта практика получила свое начало со знаменитого дела W. Marbury v. J. Madison. Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих правовой контроль в США, определяют судьбу правовых актов.
Конституция не признается особенным источником права: «В каждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты, официальные документы и судебные решения всякого другого штата», т.е. любые источники (Статья IV, Раздел 1). Раздел 3 трактует: «...ничто в этой Конституции не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата», что является признанием неких иных прав более высокого порядка, чем приведенных в Конституции.
Гарант цели (= Конституции)
Согласно абзацу 2 Статьи VI, гарантами применения Конституции являются судьи каждого штата, которые «обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления». Т.е. роль персонального гаранта Конституции не предусмотрена и не определены иные гаранты. Согласно Статье Y, Конгресс (2/3 голосов) или Законодательные собрания штатов (2/3 штатов), а в случае недостатка голосов Президент (промульгирование поправок) наделены правом вносить изменения в Конституцию, т.е. не обязаны ее сохранять и защищать (кроме параграфов 1 и 4 раздела 9 ст. 1, которые защищены самой Конституцией).
Внешние ограничения цели
Согласно абзацу 2 Статьи VI: «...все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны...». Это был первый в мире пример реализации принципа верховенства правовых норм надсистемы в правовых нормах внутреннего законодательства.
Диагноз состояния Целевого блока
На основе данных о состоянии системных компонентов и связей в Целевом блоке действующей Конституции США могут быть сделаны выводы относительно существующих в системе управления государства глубинных причин проблем и кризисов, которые не могут быть устранены оперативными решениями власти. Представлены некоторые соображения о прогнозе развития государства, если выявленные противоречия в Целевом блоке не будут устранены.
Подготовка и принятие Конституции была возложена на организацию (представленную Конституционным конвентом), члены которой были избраны Конвентами штатов. Достоверно известно , что в состав последних не вошла (не была приглашена) для участия в обсуждении большая часть народа по причинам, связанным с их полом, происхождением, расовой принадлежностью и материальным состоянием, т.е. Конвенты штатов, равно как Конституционный конвент, не представляли большинство народа, вследствие чего граждане как конечные субъекты права не получили легитимации в качестве суверена. Конституция была ратифицирована избранными Конвентами 13 штатов, численность избирателей, подсчитанная по данным, приведенным в работе , составила менее 20 процентов взрослого населения (женщины, чернокожие граждане, индейцы, а также иные граждане, которые не могли уплатить «избирательный» налог, не принимали участия в выборах). После принятия XXIV поправки (1964) народ де-юре был признан сувереном в функции представительства на выборах во власть, однако не получил признания де-факто, поскольку право утверждения поправок к Конституции сохраняется в руках власти. Роль действительного суверена исполняет Президент — избранник представительной демократии, который как глава государства наделен правомочиями властвования и как глава исполнительной власти — правомочиями управления. Фактическими ограничителями власти являются личные морально-этические качества Президента, поскольку разделение властей и механизм сдержек и противовесов не обладают в полной мере защитительными свойствами. Другим неформальным ограничителем власти Президента является политическая элита, которая ведет дискуссии в Конгрессе при попытках Президента отклоняться от следования Конституции.
Вследствие того, что организации, готовившие проект Конституции и принявшие ее, не отражали интересов большинства народа, был нарушен объединенный управленческий принцип адекватности информации и правовой принцип юрисдикционной воспроизводимости, поскольку Конституция была провозглашена от имени народа, который де-факто сувереном не являлся. Непризнание в Конституции интересов большинства народа стало на начальном этапе развития источником острейших социальных проблем расового и имущественного характера . Рецидивы доминантного влияния Президента продолжали проявляться в течении всей истории государства и в начале XXI века проявились в крупнейшем мировом финансовом кризисе, частично вызванном несвоевременным вмешательством Президента в финансовую политику государства.
Был также нарушен глобальный управленческий принцип централизованного управления, выразившийся в том, что федеральная власть, включавшая полномочных представителей штатов, не получила исключительных правомочий утверждения решений высшего уровня. Принятие государственных решений было поставлено в зависимость от решений местных представителей тех же штатов. Это приводило к задержке принятия государственных решений, вследствие чего проблемы и кризисы, вызывавшие необходимость срочного принятия решений, продолжали усугубляться.
После принятия в 1791 году первых поправок к Конституции (девять из которых расширили права и свободы некоторых контингентов граждан) другие неотложные поправки откладывались на долгие годы, укрепляя позиции граждан, выступавших, например, против отмены неравноправия граждан по признакам индивидуальных особенностей человека, создавая почву для развития противоправных организаций.
Только через 78 лет (в 1865 году) была принята XIII поправка — против рабства и подневольного труда , XIV поправка — расширение прав гражданства и их защита (1868) и XV — против ограничения прав по признаку расы, цвета кожи и прежнего состояния в рабстве (1870). За задержку принятия решений по проблемам, породившим их, гражданам страны пришлось заплатить потерями жизней и имущества в острых социальных конфликтах и гражданской войне (1861—1865). Потребовался еще почти век , чтобы преодолеть сопротивление той части общества, которое привыкло к своему локальному праву не полностью признавать конституционные нормы о равенстве прав других граждан своего государства и не желало изменить своим привычкам. Поправка XIX «Право граждан Соединенных Штатов на участие в выборах не должно отрицаться или ограничиваться в связи с их полом как Соединенными Штатами, так и отдельными штатами», устранившая ограничение прав половины населения страны, было отложено до 1920 года (на 129 лет после принятия первых поправок, либерализирую- щих общественные отношения). До 1964 года была отложена Поправка XXIV, касавшаяся снятия запрета с отказа в избирательных правах по причине неуплаты налогов.
Не устранило ущерб, наносимый нарушением принципа централизованного управления, решение Конгресса, ограничивающее сроки принятия штатами решений. Так, последние семь поправок, предложенные Конгрессом, были задержаны штатами. Из их числа особое значение имела поправка о равенстве мужчин и женщин. Предложенная в 1972 г., поправка о равенстве мужчин и женщин не была ратифицирована требуемым числом штатов, хотя Конгресс и продлевал срок ратификации. Нарушения двух рассмотренных принципов управления в течение полутора веков не устранены и поныне. Как показано выше, оперативные решения власти не могут предотвратить появления новых проблем и своевременно устранить старые проблемы.
Исключительно важную роль в экономическом развитии сыграло расширение прав народа, открывшие свободу творчества человеческой деятельности во всех сферах. До отмены рабства и подневольного труда (XIII поправка, 1865) США занимали де-юре (если были бы подсчитаны по методике Freedom House показатели PR (политических прав) и СТ (гражданских свобод) самое неблагоприятное положение — 7. В тот период США по выпуску промышленной продукции значительно уступали Англии. После принятия ряда решений по либерализации жизни народа уже к началу XX в. опередили ее вдвое. За 1860—1900 гг. общий объем выпускаемой продукции увеличился в 7 раз, а сумма капиталовложений в промышленность — в 10 раз (показатели PR и СТ улучшились более чем вдвое). К 1913 г. на долю США приходилось почти половина мировой выплавки стали, 45% добычи каменного угля, 82% добычи нефти, более половины производства электроэнергии — в общем итоге 38% промышленной продукции всех стран . В XX веке, обеспечив улучшение показателей РЯ и СЬ до наилучших значений, США удалось достичь высших показателей экономического и социального уровня в мире, затратив на этот путь более чем полтора века.
Второй системный компонент — цель государства была декларирована при рождении государства. Это была первая попытка в истории государств мира зафиксировать в Основном законе целевую установку государства, исходящую из интересов человека . Сформулированная цель Конституции США обладает каноническим свойством, присущим системному понятию «цель» — труднодостижимый желательный неизменный результат в будущем, который является системообразующим фактором создания и развития государства. Принимая во внимание состояние науки того времени, мы все же не можем не обратить внимание на некоторую неопределенность формулировки цели, которая, кроме целевых установок, включает также средства ее достижения. Например, «обеспечение внутреннего спокойствия, организации совместной обороны» представляют задачи, которые неизбежно (автоматически) вытекают из декомпозиции цели. Т.е. в строгое управленческое понятие «цели» оказались включенными «задачи», которые обычно служат средствами достижения цели (иерархически на более низком уровне), что создает ограничение для включения в право всех иных задач, необходимых для развития государства .
Однако, несмотря на то, что формула цели государства не получила правового закрепления (будучи помещенной в Преамбуле, не признаваемой судами в качестве правовой нормы), она сыграла си- стемобразующую роль в становлении нового государства и фактически представляет американскую (национальную) идею. Принятые в развитие цели государства нормы, например, разд. 9, ст. I, которая запрещает приостановку действия habeas corpus (если только того не потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения); тот же раздел запрещает принимать законы ex post facto и большинство поправок к Конституции конкретизируют, расширяют и защищают права человека.
Вместе с тем, отсутствие правового признания цели повлекло принятие в 1791 году правовой нормы в форме II поправки к Конституции: «Поскольку для безопасности свободного государства необходима хорошо организованная милиция, право людей хранить и носить оружие не подлежит ограничениям». Среди целевых установок государства, зафиксированных в Преамбуле, есть «утверждение правосудия (и) обеспечения внутреннего спокойствия», которые от имени народа государство «Соединенные Штаты Америки» взяло на себя.
Принятие II поправки игнорирует обе эти целевые установки как «обеспечения нам (гражданам, примеч. авторов) и нашему потомству благ свободы». Во-первых, нарушена установка «утверждение правосудия», поскольку хранение и ношение оружия признает право индивида быть судьей, который принимает решение наказать другого индивида и лицом, приводящим наказание в исполнение по решению судьи. Право носителя оружия признается безусловным, поскольку не установлена запрещающая норма на использование оружия вне народного ополчения и не определены условия существования самого ополчения, т.е. нарушен управленческий принцип разделения функций, не допускающий управления из двух центров (формально признанного судьи и гражданина в роли судьи). Во-вторых, нарушена целевая установка «обеспечение внутреннего спокойствия», т.е., приняв поправку, государство отказывается от ответственности за ее выполнение, возлагая часть ответственности на самого индивида. Принимая во внимание историческую ситуацию , нельзя признать правомерной сохранение этой ситуации до наших дней.
Трагические последствия этого нарушения цели государства с наибольшей силой начали проявляться во второй половине XX века. К началу XXI века на руках примерно 60—65 млн американцев находилось более 200 млн единиц огнестрельного оружия , что привело к немотивированным актам массовых убийств. Принятие такой правовой нормы при условии отсутствия персонифицированного гаранта цели (см. ниже) повлияло на допущение в законодательную систему и других внеправовых инструментов в системе государственного управления, противоречащих цели государства.
Понятно, что Конституция, созданная два века назад в силу отсутствия в то время научной методологии построения основополагающего документа об управлении государством как целостной системы, не имеет требуемой в новое время полноты и непротиворечивости. Вместе с тем, введение новых норм в отрыве от целостного характера Конституции, отнюдь не улучшает качества целостности (ср. с природным принципом управления живой природы — вычленение системы из среды, см. табл. 1 и 2). Напротив, частные изменения на деле могут становиться источником коррупции, поскольку желаемые изменения в правовой норме политический интересант может приобрести быстро, но за деньги или преференции. Непризнание исключительной роли Конституции привело к тому, что наряду с писаным законом в государстве действует так называемая «живая Конституция», регулирующая отношения конституционного уровня и формируемая Конгрессом, Президентом страны и Верховным судом, которая включает, в частности, и конвенционные нормы. «Живая Конституция» в определенной степени представляет перенесение опыта, порожденного тоталитарными режимами, в которых нормы права определяются не органом управления, члены которого избраны обществом, а тем лицом, которое в данный момент времени обладает властью, например, диктатор, а формальная Конституция служит для отвода глаз . Решение проблемы действенности Конституции лежит в ее модернизации — в принятии народом-сувереном новой редакции, а не во внесении поправок, отражающих сиюминутные интересы политических интересантов.
Третий системный компонент — носитель цели государства — Конституция. Поскольку право ее принятия было делегировано организациям, которые во время ее утверждения не обладали полным представительством интересов народа (не будучи де- факто сувереном), изменения, вносимые в Конституцию, не являются императивом для властей штатов, и подлежат ратификации ими. Это означает, что нарушено основное свойство Конституции как единственного источника норм права в государстве, в принятии которых участвуют представители каждого штата, т.е. носитель цели не защищен от произвола законодателей. Поскольку поправки приобретают статус правовой нормы только после их ратификации штатами, такая процедура препятствует разрешению проблем и кризисов, вызвавших потребность внесения поправки.
Вместе с тем Основной закон не защищен от неоправданного внесения поправок, поскольку нарушен управленческий принцип персонификации гаранта конституции, чья личная судьба зависит от сохранения им Конституции. Замена персонифицированного гаранта коллективным гарантом (Законодательными собраниями, Верховным судом) чревата принятием решений, отражающих субъективное временное предпочтение групп влияния и интересантов, поскольку никто персонально не заинтересован в сохранности Конституции. Например, в 1919 году была принята XVIII поправка к Конституции, представлявшая политические предпочтения некоторых групп в Конгрессе и Законодательных собраниях штатов, которая в 1933 году (XXI поправка) привела к ее отмене под давлением политических предпочтений других групп. Отсутствие персонифицированного гаранта, который на основе личной заинтересованности контролирует любое поползновение на изменение конституции, привело к почти незамеченному принципиальному изменению Конституции.
Однако еще более серьезные последствия — отсутствие персонифицированного гаранта цели государства — возникают в результате допущения в систему государственного управления внеправо- вых структур. Примерами может служить лоббирование. Происходя от получивших широкое распространение в XIX веке клакеров, лоббисты, действующие в условиях, трудно поддающихся контролю, могут оказывать воздействие непосредственно на лиц, принимающих решения (ЛПР) на государственном (и муниципальном) уровнях, минуя узаконенные процедуры принятия решений. Так, по мнению многочисленных экспертов, попытке отмены II поправки к Конституции противостоит могущественное «оружейное лобби», которое может создать серьезные затруднения, особенно учитывая прохождение поправки через законодательные собрания штатов.
Общеизвестна роль лоббистов в возникновении мирового феномена транснационального терроризма и продолжения конфликтов на Ближнем Востоке и в других регионах, но менее известно ее влияние на рост коррупции, которая имеет вирусную основу и передается по каналам информации. Таково же влияние «живых Конституций», состоящих в интерпретации принципиальных положений Конституции в угоду политическим предпочтениям .
Как указано выше, важнейшая роль в Целевом блоке Конституции должна быть отведена функции цели: любой замысел или принятое решение не получат практического воплощения, если не будут работать соответствующие механизмы управления, точно также, если будет искажена информация на пути от замысла до реализации решения. В американском праве основным механизмом воплощения замыслов в жизнь является дух предпринимательства, материальной заинтересованности. Двухвековое развитие доказало превосходство этого механизма в управлении многими сферами жизни. Однако, будучи артефактом, т.е. созданным человеком средством управления, этот механизм не обладает свойством универсальности. Существуют и иные необходимые механизмы, которые восходят к природным принципам управления, и только соответствие механизмов властвования и управления, опирающихся на научный менеджмент, экономические законы и право может обеспечить достижение желаемых обществу результатов.
В первую очередь, это относится к высшему уровню принятия решений в конституционном праве, где экономические механизмы играют важную, но не первостепенную роль. В исследуемой Конституции, мы не находим императивных норм, требующих следовать принципам субординации (вертикального управления) и процессуальности (горизонтального управления), отражающие природные принципы управления.
В конституционном праве США не прописана обязанность законодателей нижних уровней указывать в принимаемых ими решениях, какую именно конституционную норму управления (или вышестоящую норму права) она реализует. То же относится к обязанностям законодателя давать дефиниции этапов жизненного цикла решения вплоть до процедуры контроля над исполнением решения. Отсутствие таких процедур снижает адекватность информации и, следовательно, действенности контроля над исполнением решений, не охраняет право от воздействия внеправовых структур и агентов влияния, не конкретизирует ответственность ЛПР на нижних уровнях управления.
Отсутствие этих дефиниций и процедурное™ порождает острейшие проблемы и кризисы в обществе и во власти. Недавними примерами могут служить проблемы, возникшие в результате отсутствия процедурно установленных правил согласования действий государственных служб при отражении атаки террористов в Нью- Йорке 11 сентября 2001 года и при подсчете голосов на выборах президента: «Гор V. Буш». Эти процедуры процесса управления не нашли места в конституционном праве, затрагивающие судьбы миллионов людей, хотя детально прописаны в уголовном праве, которое касается индивида. Т.е управленческие качества отрасли уголовного права, представляющей подсистему конституционного права, оказались более совершенными, чем целостное здание конституционного права.
Вероятные последствия патологического состояния Целевого блока Конституции
История первого в мире государства, управление которого (в рамках Целевого блока) почти с самого начала было урегулировано стабильными правовыми средствами 18 поправок в Целевом блоке (из 27) за 220 лет, касающихся прав граждан). Большинство этих норм права опирались на «вечные» принципы управления организационных систем, восходящими к природным принципам управления, хотя их создатели в то время не владели современными методиками системного анализа и едва ли сознательно опирались на них. Политическая система обладает высокой стабильностью: президенты находились во власти более 2/3 установленного законом суммарного срока (восемь лет). Расширение прав и свобод человеку сыграло важную роль в росте экономики, управляемой принципом материальной заинтересованности.
Однако неурегулированность целевой части Конституции, касающейся прав и свобод человека (по сегодняшним меркам), которые в прошлом задержали реализацию прав и свобод человека, что приводило к острым противоречиям, до сих пор не нашла решения. Речь идет о внеправовой коммерциализации каналов давления на администрацию (лоббирование), отсутствии процедурного управления в государственной системе и неурегулированности отношений с надсистемой (мировым сообществом). Непризнание принципа справедливости в международных отношениях и международного права порождает отчуждение и препятствует поддержке сочувствующих государств при принятии решений о необходимых мерах защиты демократии в мире.
Долгие годы не удавалось предупредить возникновения ряда проблем и кризисов, поскольку не был включен в Основной закон принцип разделения функций сохранения и развития системы — общий принцип управления живой природы. Это, в конце концов, привело к возникновению в XX веке «живой Конституции» — фактора дестабилизации государственного управления, поскольку существование двух систем правовых нормативов нарушает основополагающий принцип единовластия и порождает «легитимные правонарушения», ведущие к усилению двойной морали у населения. Принцип разделения функций сохранения и развития системы, обеспеченный соответствующей структурой в администрации, инициирует своевременное внесение поправок в Основной закон, учитывающих изменение жизненных реалий и потребность в новых механизмах управления, не нарушая принципа единовластия и избегая по мере возможности принятия решений методом «проб и ошибок».
КОНСТИТУЦИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ.
ЦЕЛЕВОЙ БЛОК
Новое государство Германия, возникло в 1945 году в результате разгрома фашистского государства (Третьего Рейха). После разгрома нацизма на территории Германии образовалось два государства соответственно влиянию двух политических блоков оккупационных государств: ФРГ и ГДР Незадолго до крушения СССР ГДР вошла в состав ФРГ, образовав единое государство того же названия. Основной закон (Конституция) нынешнего государства — Федеративной Республики Германия (ФРГ) принят в 1949 году. ФРГ представляет двухпалатную парламентскую республику с установившимся либерально-демократическим государственно-правовым режимом власти. Население 82,400 млн чел. (2007, ожидание); ВВП (ППС) надушу = 31.900 (20 место в мире, 2006); ИРЧП = 0.932 (21-е место); PR, CL =1; показатель коррупции CPI = 7.8 (16-е место, 2007), экспорт оружия SIPSI = 3.33 млрд долл (6-е место, 2005): 6% мирового рынка.
Системные компоненты в Целевом блоке Конституции государства
Суверен
Согласно Статье 144. (1) «Настоящий Основной закон нуждается в принятии народными представительствами двух третей германских земель, в которых он должен начать действовать» и Статье 20 (2) «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия» устанавливают представительскую роль народа в качестве суверена де-юре. Поправки к Основному закону определены Статьей 79. (1) (В редакции Законов от 20 декабря

1. г. и от 30 августа 1994 г.) (1) «Основной закон может быть изменен только законом, который специально изменяет или дополняет текст Основного закона. (2) Такой закон нуждается в одобрении двух третей членов Бундестага и двух третей голосов Бундесрата».

Де-факто и де-юре проявление роли народа в качестве суверена предусмотрено только на этапе принятия поправок к Основному закону и только в единственной области правового регулирования — реорганизации федеральной территории (Статья 29), которая предусматривает проведение всенародного обсуждения.
Цель суверена
Статья 80.(1) «Закон предусматривает, что должны быть определены содержание, цель и объем предоставленного полномочия», однако это положение не принято во внимание в самом Основном законе. По умолчанию можно предположить, что цель, согласно статье 65, определяется основными направлениями политики, за которые Федеральный канцлер несет ответственность. Предположительно, под «основными направлениями» политики имелся в виду раздел 1. Основные права, которые открываются статьей 1. (1) «Человеческое достоинство неприкосновенно. Уважать и защищать его — обязанность всякой государственной власти. (2) Немецкий народ в силу этого признает нерушимые и неотчуждаемые права человека как основу всякого человеческого сообщества, мира и справедливости в мире».
Носитель цели
Основной закон принят 24 мая 1949 г. для Западной Германии, т.е. для государства на территории трех западных оккупационных зон (США, Великобритании и Франции), который был подготовлен Парламентским советом, состоявшим из депутатов, избранных ландтагами земель. Совет, выполнявший функции Учредительного собрания, по существу таковым не был, поскольку не получил полномочий от избирательного корпуса для выполнения соответствующей функции.
Статья 146 предусматривала возможность выработки новой Конституции для всей Германии, принятой «свободным решением немецкого народа». Однако при принятии решения в 1990 г. о распространении юрисдикции Основного закона на всю Германию и эта правовая норма не была принята во внимание.
Согласно Статье 79. (3) «Не допускается изменение настоящего Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, установленные в Статьях 1 и 20». В частности, Статья 20 (3) «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом» свидетельствуют о том, что цель государства (хотя и в неявном виде) защищена в Основном законе.
Гарант цели
Согласно Статье 56. Федеральный президент обязуется блюсти и защищать Основной закон, однако Федеральный президент не наделен правовой силой, чтобы выполнить это обязательство, поскольку правовая норма Статьи 58 указывает, что «Для действительности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрасигнатура Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром». Не защищает Основной закон и Федеральный конституционный суд, который согласно ст. 93.

1. разрешает дела, связанные с толкованием Основного закона по поводу споров об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других участников, которые настоящим Основным законом или регламентом высшего федерального органа наделяются собственными правами».

Действительным гарантом Конституции является коллективный орган. Согласно Статьям 73 (10-Ь) «Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией в защите основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или земли (охрана Конституции)» и 79 (1) «Основной закон может быть изменен только законом, который специально изменяет или дополняет текст Основного закона», а принятие такого закона находится в компетенции Федерации.
Защита государственного строя
Статья 21. (2) «Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, неконституционны. Вопрос о неконституционности решает Федеральный конституционный суд». Статья 71. «В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочны на это федеральным законом».
Внешние ограничения цели
Статья 25. Общепризнанные нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории.
Статья 20-а (включена Законом от 27октября 1994г.) «Государство, сознавая свою ответственность перед будущими поколениями, охраняет окружающую среду как основу жизни на земле в рамках конституционного строя и в соответствии с законом и правом с помощью исполнительной власти и правосудия».
Функция цели
Статья 83. «Земли исполняют федеральные законы, как свои собственные, поскольку настоящим Основным законом не устанавливается или не допускается иное». Статья 37. (1) «Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. (2) Для проведения таких мер федерального принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их учреждениям».
Диагноз состояния Целевого блока
Состояние системных компонентов и связей в Целевом блоке действующей Конституции ФРГ с поправками, внесенными до 2006 года, и сравнение с эталонным (анатомическим) вариантом Целевого блока позволяют диагностировать можно описать существующее состояние системы государственного управления и права с точки зрения способности системы порождать проблемы и кризисы в государстве.
ФРГ относится к новым демократиям, возраст которой около 60 лет. За этот период она испытала значительные трудности восстановления разрушенной экономики (в 1946 году, промышленное производство составляло 1/3 от довоенного, на 30 лет назад было отброшено сельское хозяйство), денацификацию, противостояние программе национализации, препятствовавшей развитию частного капитала, раздел и воссоединение двух германских государств. В проведении этой политики важную роль сыграли планы Эрхарда и Маршалла по восстановлению экономики и германская Конституция.
В основу Основного закона 1949 г. были положены конституционные традиции Германии (Конституция 1871 г., Веймарская Конституция 1919 г.), учтены конституционные тенденции межво- енного и послевоенного времени, указания западных оккупационных властей. Немаловажным фактором, повлиявшим на содержание Основного закона, был печальный опыт правления нацистов с 1933 по 1945 г., оказавший влияние на содержание и способы защиты прав и свобод в ФРГ. В отличие от других конституций государств Западной Европы, в Основной закон ФРГ не были включены институты непосредственной демократии; небольшое исключение составляет норма ст. 29 о реорганизации федеральной территории .
Народ не был признан сувереном, хотя от его имени как суверена принимались государственные решения и вносились поправки. Соответственно, цель суверена — государственной власти обращена к самой себе, а не к народу, и широкий перечень прав и свобод человека, приведенный в Разделе 1, Основные права, — не интегрируется в общую цель. Цель не стала консолидирующей национальной идеей .
Недостаточное участие народа как суверена вызывали и продолжают вызывать социальные проблемы и кризисы как в обществе, так и во власти. Примерами могут служить забастовки в 1948 г. против «социального рыночного хозяйства», т.е. программы «немецкого чуда», против безработицы (свыше 1.5 млн в 1949 г.) . Вместе с тем, неизменная цель государства (представленная даже в неявном виде) способствовала стабильности политической системы: сменяемость Федеральных канцлеров в период 15.09.1949 до 12.09.2005 составила в среднем 7 лет с момента принятия Конституции.
Отсутствие персонифицированного гаранта цели государства, избранного сувереном-народом, привело к потоку внесения поправок в законодательную базу: 109 поправок к Основному закону было принято в первый период (1949—1990) и еще 54 — после присоединения Восточной Германии. Несвойственная Основному закону (носителю цели государства) суетность является отражением экономических и социальных противоречий в обществе и во власти, а принятие решений по изменениям Конституции в оперативном режиме порождает новые социальные и экономические проблемы и кризисы, которые становятся источником коррупции и других аппаратных правонарушений.
Функция цели не подкреплена механизмами процедурного обеспечения на этапах жизненного цикла государственных решений как по вертикали, так и по горизонтали. Статья 83 указывает лишь на долженствование Земель исполнять «федеральные законы, как свои собственные». Единственным конституционным механизмом управления признаны меры федерального принуждения (Статья 37, 1). Однако, поскольку применение таких мер возможно лишь по установлению факта неповиновения, то исполнение мер может быть отодвинуто на неопределенно длительный срок. Процедурно не защищен механизм обратной связи, поскольку Статья 17. устанавливает только право одной стороны — гражданина: «индивидуально или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в компетентные учреждения или в органы народного представительства», но нет обязанностей этих органов в установленные сроки отвечать или принимать решения по обращениям граждан.
Преодолев трудности создания государства в условиях разрухи, пойдя на ограничение прав даже тех граждан, которые содействовали развитию государства и не были запятнаны участием в органах нацистской власти, система управления успешно развивающейся страны (ВНП — GDP 2,63 трллн долл., 2006, 5-е место в мире) через полвека сохраняет пороки управления. Пороки системы государственного управления, основными из которых являются непризнание народа сувереном де-юре (не в представительской роли, а в роли непосредственного высшего субъекта управления), хотя, благодаря германской системе образования и воспитания детей и молодежи, большинство взрослых готово де-факто принять на себя роль суверена. Задержка правового решения, касающегося признания народа сувереном и сопряженных с ним изменений в системе государственного управления, вызвана не столько потребностями текущих событий, сколько с отсутствием в Основном законе (а следовательно, в понимании властей) важнейшего природного принципа, разделяющего систему управления на две равнозначные управляющие подсистемы: сохранения и развития государства.
При отсутствии подсистемы, «отвечающей» за будущее государства, вся деятельность власти сосредотачивается на тактико-опера- тивных решениях, которые не требуют понимания причинно-следственных связей и не влекут последствий для власти в случае просчетов в решениях, например, внесения необоснованных поправок в конституцию. При отсутствии такой подсистемы нет должностных лиц, которые правомочны ставить вопросы своевременного реформирования системы управления и государственного права. В противном случае возникает соблазн создания «живых конституций», которые стимулируют нестабильность системы и развитие внеправовых структур управления, ведущих к правонарушениям. Своевременная модернизация и реформирование системы управления и права с дефиницией всех системных компонентов управления в Целевом блоке Конституции (цели, носителя цели, гаранта цели, ограничений внутренней и внешней системы) могла бы предотвратить или ускорить решение социальных проблем и стимулировать мощнейший механизм управления — мораль (блок самоуправления).
Отдаленные последствия патологического состояния компонентов Целевого блока
Народ не является сувереном и не готов к пониманию предпочтений власти. Конституция не защищена — нет персонифицированного гаранта, что допускает большое число поправок к Основному закону, а отсутствие в системе управления службы (подсистемы) развития консервирует потребность в потоке изменений и является постоянным источником роста бюрократии, коррупции и не гарантирует неизменность государственного строя.
ГОСУДАРСТВО В «ПУТИ»
КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛОРУССИЯ.
АНАМНЕЗ
Новое государство (год рождения 1991, возникло после распада СССР). Республика Белоруссия анонсирована как унитарное демократическое социальное правовое государство. Согласно последним поправкам к Конституции, Республика Белаоруссия представляет двухпалатную президентскую республику; официальный статус в ООН — развивающаяся страна. Население 9,724 млн чел. (79-е место, июль 2007); ВВП (ППС) надушу = $7,800 (78-е место, 2006); ИРЧП = 0.786 (67-е место); PR = 7 CL = 6; показатель коррупции CPI = 2.1 (150-е место, 2006), экспорт оружия SIPRI млрд долл. (10-е место, 2005).
Суверен
Статья 3 определяет: «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Белоруссия является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах определенных Конституцией». Ст. 140: «Конституция, законы о внесении в нее изменений и дополнений, о введении в действие указанных законов, акты о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента», т.е. народ не является единственным источником государственной власти и носителем суверенитета.
Другим источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Белоруссия является Президент, его исключительные полномочия в этой роли определены Статьей 84 (в редакции 1994 г. с поправками 2004 г.):
в части выборов: п. 1) назначает республиканские референдумы; п. 4) назначает шесть членов (1/2 часть) Центральной комиссии Республики Белоруссия по выборам и проведению республиканских референдумов и п. 11) освобождает судей, прокурора от должности Председателя и членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов;
в части законодательной власти: имеет право (п. 24) возвратить закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей; п. 25) имеет право отменять акты Правительства; п. 26) непосредственно или через создаваемые им органы осуществлять контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления, приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству. Кроме того, согласно Статье 85, Президент (на основе и в соответствии с Конституцией) издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики, издает декреты, имеющие силу законов;
в части исполнительной власти (Статья 84): п. 7 Президент определяет структуру Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об отставке Правительства или его членов; п. 15) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Белоруссия; Согласно ст. 106, Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого члена Правительства;
в части судопроизводства и государственного контроля: Статья 84, п. 10) назначает шесть судей Конституционного суда, иных судей Республики; 11) освобождает от должности Председателя и судей Конституционного суда, Председателя и судей Верховного суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного суда, Генерального прокурора; п. 12) назначает на должность и освобождает от должности Председателя Комитета государственного контроля.
Кроме того, Президент обладает отлагательными полномочиями по Статье. 84, п. 8, 9,11 (в части назначения Председателя и членов Правления Национального банка), п. 26, Статьи 94.
Часть основополагающих законов выведена за пределы Конституции: О судоустройстве (Статья 109), Об избирательных комиссиях по выборам и проведению республиканских референдумов (Статья 71) и др. Правомочия Президента определены Законом О Президенте Республики Белоруссия (21 февраля 1995 г. N 3602-ХП), изменения и дополнения к которому, касающиеся расширения прав Президента, приняты в 1996 (дважды), 1997, 1999, 2000 и 2006 годах. Согласно Статьям 79, 84.7, 99 и другим, законодательная, исполнительная и судебная власти (персоналии и решения) находятся под непосредственным «управлением» Президента.
В дополнение к указанным выше правомочиям пребывание Президента во власти увеличено с двух сроков до трех с опцией на увеличение.
Цель суверена
Цель суверена определена статьей 21 «Обеспечение прав и свобод граждан Республики Белоруссия является высшей целью государства».
Носитель цели
Носителем цели является Конституция 1994 года, в которую были внесены изменения и дополнения на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г. Поправки в Конституцию вносят на республиканских референдумах, которые назначаются Президентом по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, либо по предложению не менее 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом (Статья 74). Наряду с этими каналами поправок, предусмотрен и другой канал изменения правовых норм Конституции — издание президентских законов, например о президенте, о порядке выборов, о судопроизводстве.
Гарант цели
Статья 79. Президент Республики Белоруссия является Главой государства, гарантом Конституции Республики Белоруссия, прав и свобод человека и гражданина.
Статья 81. Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Белоруссия на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. А в статье 82 упоминание срока определено указанием, «Порядок проведения выборов Президента определяется законом Республики Белоруссия».
Защита государственного строя
Статья 3. «Любые действия по изменению конституционного строя и достижению государственной власти насильственными методами, а также путем иного нарушения законов Республики Белоруссия наказываются согласно закону»;
Статья 5. «Запрещается создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды».
Внешние ограничения цели
Статья 8. Республика Белоруссия признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции.
Статья 10. Гражданин Республики Белоруссия не может быть выдан иностранному государству, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Белоруссия.
Целереализация
Статья 7. Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы.
Статья 40. Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы.
Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.
Статья 59. Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Белоруссия, предусмотренных Конституцией.
Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.
Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.
Диагноз состояния Целевого блока Конституции
Собрав анамнез и рассмотрев системные компоненты и связи в Целевом блоке действующей Конституции Республики Белоруссия

1. года с поправками, внесенными до 2006 года, и сравнив с эталонной (анатомической) моделью. Целевого блока, можно представить существующее состояние системы государственного управления и права с точки зрения способности системы порождать проблемы и кризисы в государстве (диагноз).

Первый структурный компонент системы управления, постулирующий цель государства, — суверен. В роли суверена, обладающего всеми правомочиями господства над лицами и их отношениями в государстве, в республике Белоруссия выступает Президент. Его правомочия, помимо правомочий главы исполнительной власти, включают верховное право управления избирательной системой; формированием и изменением структур, порядка взаимодействия, перемещения и снятия с постов должностных лиц в законодательной, исполнительной и судебной властях; государственный контроль и др. «Порядок проведения выборов Президента определяется законом Республики Белоруссия» (Статья 82), а не Конституцией. Таким образом Президент Республики Белоруссия де-факто и де-юре является сувереном, срок его пребывания во власти ограничен только биологическими свойствами организма данного человека.
Народ, обозначенный в Конституции как «единственный источник государственной власти и носитель суверенитета» (Статья 3), имеет правомочия вносить на референдумах некоторую часть поправок в Конституцию (другая часть вносится Парламентом). Поправки вносятся в Конституцию, в создании и утверждении которой народ не принимал участия, а сами поправки, носящие про- цедурно-юридический характер, недоступны пониманию большинством народа .
Сложившаяся ситуация, в которой индивид приобрел абсолютные правомочия суверена государственной власти, обусловлена патологией родового периода нового государства. БССР, входившая в состав СССР, представляла государственно-правовой режим тоталитарного характера, который в результате перестройки должен был быть заменен демократическим режимом правового государства. Соответственно народ Белоруссии на территории бывшей БССР должен был построить новое демократическое государство — Республика Белоруссия, система управления которого была бы закреплена в его Конституции.
Подготовка и принятие Конституции (устава будущей организации — государства) требует определенной управленческой процедуры. Для выработки проекта Конституции государства должен был создан учредительный орган, представляющий интересы действующих в стране политических организаций, состав которого избирается на всеобщих тайных и прямых выборах. Согласованный проект Конституции, точнее, цель государства, ограничения цели и разногласия членов учредительного органа по этим вопросам, доступные пониманию большинством народа , представляются на всенародный референдум для утверждения.
Однако эти этапы, определяющие будущую систему государственного управления и жизнь народа, были проигнорированы лидерами правящей в то время коммунистической партии. Конституция была принята без участия не только народа, но и политических сил его представлявших. 27 июля 1990 г Верховный Совет БССР, избранный по законам СССР, провозгласил Декларацию о государственном суверенитете Белорусской ССР, 25 августа 1991 г он придал этой Декларации статус конституционного закона БССР Главы трех союзных республик: БССР, РСФСР и УССР (двое бывших крупных функционеров КПСС) в тайне от центрального органа управления государства и остальных 12 субъектов подписали 8 декабря 1991 года в Беловежской пуще соглашение о том, «что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». Точно таким же образом избранный еще 4 марта 1990 года (второй тур состоялся 22 апреля) на прежней правовой основе состав Верховного Совета Белоруссии принял 15 марта 1994 г. Конституцию (Основной Закон) Республики Белоруссия. 24 ноября 1996 г. после внесения обширных изменений и дополнений Конституция была вновь принята на референдуме. Республиканский референдум, проведенный в соответствии со статьей 1 Закона Республики Белоруссия «О порядке вступления в силу Конституции Республики Белоруссия», затрагивал процедурные вопросы, не касаясь существа правоотношений.
Поскольку суверен (по определению) является единственным источником права, а его роль в государстве Белоруссия исполняет физическое лицо — Президент (власть которого не ограничена правовым путем), гарантии прав и свобод граждан Белоруссии, записанные в Конституции, в законах и предусмотренные международными обязательствами государства, могут исполняться или нет. Это зависит только от желания физического лица, исполняющего роль Президента. Те. цель суверена и, следовательно, государства — непредсказуема.
Точно также носитель цели — Конституция не обладает свойствами высшего правового документа, поскольку содержащиеся в нем нормы права могут быть изменены в любое время Парламентом или указами Президента.
Таким образом, в отличие от западных демократий, в которых на начальных этапах (иногда длившихся столетия) интересы большинства населения тоже были ограничены, но власть государства всегда конституционно рассредоточивалась между ее конкурирующими ветвями, система управления Республики Белоруссия на стадии ее рождения воспроизвела предшествующую модель государства, сосредоточив власть в одних руках. Подтвердились предположения современных ученых , что сама система воспроизводит государ- ственно-правовой режим личной власти, хотя лицо, занявшее в данном случае высший пост, могло ранее не принадлежать к верхушке тоталитарной власти.
Нынешнее состояние Целевого блока Конституции государства отражает органические пороки системы государственного управления, которые вызваны нарушениями основополагающих принципов управления демократического государства, объявившего себя правовым. Отсутствие в Целевом блоке внутренней подсистемы модернизации и реформирования системы управления позволяет предположить дальнейший рост кризисов и конфликтов в обществе, во власти и нестабильность отношений с соседними государствами в будущем.
Примечание: В диагнозе состояния Целевого блока не рассматриваются несомненные достоинства управления функцией цели (Статьи 7, 40 и 59), равно как и противоречия (например, Статей 8 и 10, касающихся внешних ограничений цели), поскольку в условиях государства личной власти достоинства и недостатки частностей не имеют значения.
КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ИНДОНЕЗИЯ. ЦЕЛЕВОЙ БЛОК. АНАМНЕЗ БОЛЕЗНЕЙ
Охрану Конституции осуществляет Конституционный суд. Изменения вносит и утверждает парламент. О поправках впервые заговорили в 1980-е годы, но более десяти лет все попытки внести изменения жестко пресекались режимом Президента Сухарто. Зато после изменения в 1999 году (в мае 1998 года Сухарто ушел в отставку) документ сразу увеличился почти в два раза (первоначально в нем было всего 37 статей). Поправки вносились четыре раза, в последний раз в 2002 году. В частности, правление Президента было ограничено двумя сроками.
Новое унитарное государство в форме республики с президентской формой правления, двухпалатным парламентом и гибкой Конституцией создано на базе Нидерландской колонии, территория которой была впоследствии оккупирована Японией. 17 августа 1945 г. провозглашена независимость Индонезии, которую Нидерланды признали в 1949 г. В 1976 г. Индонезия объявила своей провинцией Восточный Тимор (бывшую португальскую колонию). Ухудшение экономического положения страны повлекло в 1998 г. массовые беспорядки и падение в результате режима генерала Су- харто (Президент с 1968 г.). Рост влияния исламских фундаменталистов в 1970-е гг. привёл к их открытым столкновениям с властями в середине 70-х и начале XXI века.
К началу 2007 г. население: 234.7 млн чел. (июль 2007); ВВП (ППС) 3,900 (2006); ИРЧП (2004) = 0.711 (108 место); РЯ = 2, СЬ = 3.
Системные компоненты управления государства
Суверен
Согласно части 1 Конституции, «суверенитет в руках народа», который, согласно части 2, «избирает на всеобщих выборах двухпалатную Народную консультативную ассамблею, обладающую широким кругом полномочий: изменяет и принимает законы, назначает Президента и вице-президента; только Ассамблея может досрочно сместить Президента. Конституцию подготовил и принял административный орган без участия представителей народа». Следовательно, сувереном может считаться коллективный избираемый народом орган.
Цель суверена
Преамбула установила, что Конституция создана «для того, чтобы сформировать правительство Индонезии, которое должно защищать народ Индонезии и его родину, улучшать общественное благосостояние, создавать условия для развития интеллектуальной жизни народа и внести вклад в мировой порядок, основанный на свободе, прочном мирном и социальном правосудии и национальной независимости Индонезии». Опора Конституции выражена по восточной традиции иносказательно, в форме принципов Панчаси- ла (на санскритском — «пять принципов»), которые играют роль ограничений цели (условий ее реализации).
Принципы включают: веру в единого бога («Нация опирается на веру в Бога, государство гарантирует религиозную свободу для всех», Конституция, Часть XI: Религия); справедливую и цивилизованную человечность; единство Индонезии; демократию, осуществляемую внутренней мудростью единогласия, вытекающего из дискуссий представителей народа; социальную справедливость всего народа Индонезии. Панчасила является политической основой существования Республики Индонезия; в 1985 г. вступил в силу закон, обязывающий все социальные и политические организации принять принципы Панчасила в качестве базовой идеологии.
Носитель цели
Действующая ныне «писаная» Конституция — это лишь часть Закона, который представляет основу государственного строя, та часть Фундаментального закона, который записан, в то время как превалирует Фундаментальный закон, основные правила, вытекающие и применяющиеся в практике функционирования государства, хотя они не записаны» . Конституция, называемая гибкой, была разработана еще назначенным японскими оккупационным властями комитетом по подготовке независимости Индонезии Preparatory Committee for Indonesian Independence (PPKI); принята им же 18 августа 1945 года. Разработка Конституции связана с провозглашением независимости от Японии. В 1949 году Конституция прекратила свое действие в связи с разработкой новой Конституции, на смену которой в том же году пришла временная Конституция 1950 г. Но Конституция 1945 г. была восстановлена 5 июля 1959 г. В нее вносились поправки Народной консультативной ассамблеей (The Majelis Permusyawaratan Rakyat) четыре раза: 1999, 2000, 2001 и 2002 г. Несмотря на принятые позже изменения, в официальном названии Конституции сохранилось указание на год ее разработки — 1945-й.
Гарант цели
Глава государства, правительства и верховный главнокомандующий вооруженными силами Индонезии — Президент, которому оказывает помощь в осуществлении его обязанностей вице-президент. Президент и вице-президент избираются (с 2004 г.) всеобщим прямым и тайным голосованием сроком на пять лет, по истечении которого они могут быть избраны вторично, но не более чем еще на один срок.
Внешние ограничения цели — Не прописаны.
Диагноз состояния Целевого блока Конституции (2006)

5.6 Краткие выводы

Результаты опробования методики диагностирования патологий системы государственного управления и права на примерах конституций ряда государств (в рамках Целевого блока), представлены ниже.
Методические результаты

1. Создана работоспособная методика диагноза патология системы государственного управления и права, позволяющая обнаружить нетривиальные источники болезней государства — проблем, кризисов и конфликтов;

2. Получены методические инструменты для прогнозирования последствий развития патологий. Инструменты могут быть полезны для разработки мер предупреждения возникновения и развития болезней государства.
Содержательные результаты (основные условия):

1. Во всех государствах, родившихся до начала Второй мировой войны, права народа не были конституционно закреплены в качестве суверена, т.е. абсолютного владельца прав на власть. Народу было предоставлено только представительское право — путем свободного волеизъявления на всеобщих, прямых равных и тайных выборах делегировать будущим руководителям и членам органов власти их право на власть. В некоторых случаях народ на всеобщих референдумах принимал Основной закон (конституцию), однако не было гарантировано представительство всех граждан, которые, которые, к тому же, в своем большинстве не были готовы к пониманию документа, написанного на языке права. Кроме того, право внесения поправок в конституцию в ряде случаев было оставлено за властью государства. Роль суверена исполнял избранный (или захвативший власть) глава государства, который выполняет функции властвования и управления. Ограничения проявления диктатуры зависят в большей мере от моральных качеств личности государя, вследствие чего нередко принимаются индивидуальные государственные решения, за ошибки которых расплачивается население страны.
2. Цель государства как системообразующий фактор консолидации народа на достижение желательных для гражданина и понятных ему конкреций как осознание ответственности за будущее прослеживается в конституциях «старых» демократий: США, Франция (конституционные законы приняты в конце XVIII века, в конституционных документах Великобритании (в период XIII— XVII веков), и в «новых» демократиях: Германия, Испания, Италия, Япония (XX век). Цель присутствует в Преамбулах в форме целевых установок и миссий. Хотя цель выражена в неявной форме, ее место в конституционном документе (преамбула или первые — вторые номера статей) играет системообразующую роль.

Государства, находившиеся в XX веке на этапе перехода от режимов коллективистских идеологий к более либеральным режимам, а также государства, сохраняющие коллективистские идеологии, создавая конституции в новые времена, тоже начали использовать в конституциях категорию цели. Однако цель, выражающая предназначение государства — для человека, во всех в этих конституциях представлена не в начале документа, что превращает права и свободы человека в одну из рядовых задач. Напротив, в конституции России цель определена как системообразующая «ценность» и представлена в ст. 2.
Однако в большинстве государств этих двух групп вовсе нет упоминания цели и соответственно, направления будущего развития государства не определены (Египет, Индонезия). Т.е. первое требование целевого управления о признании цели в качестве системообразующего фактора в большинстве государств этих двух групп не выполнено. Это может свидетельствовать либо об отсутствии общей цели, либо о сокрытии истинной цели от народа. В первом варианте отсутствие цели приводит к часто меняемым решениям власти, исходящим из многих источников, вызывая хаотическую деятельность миллионов людей во исполнение случайных решений власти. В государствах с коллективистской идеологией, почти всегда скрывающих истинную цель диктатуры, стабильность режимов обеспечивается, поскольку цель исходит от единственного источника — диктатора, но здесь целенаправленная деятельность народа достигается путем подавления оппозиции, а не разрешения внутренних противоречий.

1. Ни в одной из диагностированных конституций не предусмотрены условия предупреждения диктатуры (нет разделения функций властвования и правления); формально принцип разделения существует в государствах общего права, где властвует конституционный монарх
2. Верховенство норм международного права не является императивом для государств первой группы; в государствах переходного периода верховенство норм международного права оговаривается с ограничениями. Так в конституциях государств, бывших республиками СССР, бытует формула: «признаются нормами государственного права только те нормы международного права, которые ратифицированы данным государством». Многие «неудобные» нормы международного права, особенно определяющие уголовную ответственность должностных лиц, оказываются изъятыми из пра-

вовой ткани государства. Государства с коллективистской идеологией вовсе не признают верховенства международного права (хотя являются членами ООН, большинство которых голосовало в поддержку верховенства норм международного права) и в конституционных нормах эти нормы не упоминаются: нормы права в этих государствах базируются на откровениях пророков, вещающих о превосходстве фундаменталистских ветвей религий, на национальном и классовом превосходстве того или иного коллектива.

1. Функции развития государства, а также требования процедурное™ законов верхнего уровня и контроля над субординаций решений в системе государственного управления не закреплены в праве и обеспечены правовыми средствами и материальными ресурсами на этапе принятия решений на всех уровнях государственного и муниципального управления. Нет контроля над исполнением решений (функция целереализации), в том числе контроля со стороны независимых субъектов права. При этом не предусмотрены ограничения организации и поддержки внеправовых компонентов государственной машины, которые являются основным источников правонарушений и, прежде всего, коррупции.
2. Отсутствие персонифицированного гаранта цели и разделения функций властвования и управления, порождающее упомянутые выше патологии систем государственного управления, обусловливают вероятность возникновения диктатуры в отдельных государствах, которая при увеличении темпов научно-технического развития чревата возникновением диктатуры в мировом сообществе государств и новой формы колониализма — мирового колониализма.

.