Куриц С., Воробьев В. Болезни государства (диагностика патологий системы государственного управления и права)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 4. Целевой блок Конституции

4.1. Устройство Целевого блока
4.2. Функциональная система управления
4.3. Функция целеполагания
4.4. Функция целеформирования
4.5. Функция целереализации
4.6. Роль цели в системе государственного управления
4.7. Суверен - высший субъект управления государством
4.8. Предотвращение диктатуры
4.9. Верховенство ограничений
4.10. Закрепление нововведений в конституционном праве
4.11. Краткие выводы

В настоящей главе рассматриваются роли основных компонентов той части системы государственного управления (целевой блок), которая предопределяет характер государственного строя — цель как всеобщую категорию бытия человека и организации, инструменты защиты цели в рамках Конституции, источники права на роль суверена и ограничения его прав. Рассмотрены причины и предложены управленческие механизмы, устраняющие противоречия в исторических концепциях общественного договора, органических дефектах разделения властей, сдержек и противовесов и предотвращения перерождения президентской формы демократии в диктатуру; укрепление конституционного права путем разделения функций конституционного суда и Верховного суда.

4.1 Устройство Целевого блока

Целевой блок Конституции определяет направленность создания и функционирования государственной системы управления и государственно-правовой режим. Он дает легитимацию системообразующему фактору, в качестве которого выступает общая (глобальная) цель создания и развития государства, его миссия. Цель — это фундаментальное свойство любого объединения людей в организацию (в том числе государство), отсюда Целевой блок берет свое название. Ни одна организация, по определению, не может существовать, не имея сознательной или интуитивно ощущаемой общей цели (миссии). В противном случае возникает толпа. Хотя создатели действующих Конституций и обслуживающая их наука редко применяют (или вовсе не применяют) термины: цель, миссия, Целевой блок и даже не всегда осознают присутствия императивов Целевого блока в государственном праве, этот блок фактически присутствует во всех писаных и неписаных Конституциях государств.
Само понятие «Конституция» применительно к государству появилось во «Всеобщей истории» Полибия: «...важнейшею причиною успеха или неудачи в каком бы то ни было предприятии должно почитать государственное устройство. От него, как от источника, исходят все замыслы и планы предприятий, от него же зависит и осуществление их» .
В новой истории понятие «Конституции в форме правового документа», обладающего высшей юридической силой и устанавливающий основы политической, правовой и экономической систем данной страны, стало общепризнанным. К началу XXI века из 272 независимых государств и зависимых территорий22 имели писаные и неписаные Конституции: 192 государства — члена ООН и 44 зависимых территорий (у пяти — Конституции находились в стадии написания). Не имеют единой писаной Конституции одно государство и 35 зависимых территорий.
Хотя идея Конституции стала всеобщей, непризнанной в Конституциях оказалась связь между государственным устройством и целью организационной системы, в качестве которой выступает государство. Как было показано, даже при разработке Конституции США (1787 г.) большая часть ее гениальных создателей первоначально отказалась считать нормативной частью Конституции Билль о правах и свободах человека. Преамбула Декларации независимости, в которой помещен Билль, до сих пор не признается судами и американской доктриной как составная часть Основного закона. Она рассматривается «только с точки зрения источника, от которого исходит Закон, и целей, ради которых она выработана, включая утверждение правосудия, обеспечение внутреннего спокойствия, содействие общему благосостоянию и обеспечению гражданам США благ свободы» . Т.е. цель (цели) как бы необходима Преамбуле, а не государству и народу.
Под давлением общественного мнения, вернее острых событий, сторонники идеи Конституции США как документа, устанавливающего только механизм управления и структуру власти (задачи Административного блока), были вынуждены уже через четыре года согласиться на включение (в качестве первых девяти из десяти поправок к Конституции) норм, защищающих права человека. То же происходило с французской Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., которая признала: «...цель всякого политического общества есть охрана естественных прав человека. Это суть права на свободу, на собственность, на безопасность и на противодействие притеснению». В такой же теоретической форме эти постановления вошли в Конституции 1791, 1793 и 1795 гг.; затем они исчезли из французских конституций и лишь однажды появились вновь, в Конституции 1848 г. (вероятно, отражая влияние идей Великой французской революции).
Попытаемся понять причину остающегося без ответа вопроса, почему основополагающие целевые нормы прав и свобод человека, зафиксированные в первых Декларациях независимости (и позже в других), не были включены в основной текст Конституций. Почему они оставлены, в лучшем случае, в Преамбулах или упомянуты в дальних статьях Конституций даже тех государств, которые привержены либерально-демократическим идеалам и социальной защите населения? Разве изначальное объединение людей в организационную систему «государство» не было вызвано потребностью и целью общей защиты и совместного труда, умножающего общий результат, не было миссией государства?
Именно такой подход — фактического принижения прав человека — прослеживается в «Конституциях» авторитарных и тоталитарных государств, которые рассматривают граждан и подданных как средство достижения целей диктаторов. Системный подход позволяет раскрыть эту странную «закономерность».
Известно, что Основной закон (Конституция) определяет правопорядок и содержит юридически оформленные правила устройства и функционирования государственной власти, т.е. организацию и технологию выработки и реализации управленческих решений. Источниками формирования организации и технологии служил для них исторический опыт других государств и высказывания авторитетов (доктрины). Эта историческая традиция — действие по аналогии (не имеющей научной обоснованности ) привела к тому, что многие Конституции повторяют одни других авторитетов, ограничиваясь методическими инструментами, т.е. известными правилами устройства и функционирования государственной власти.
Долгое время не признавались и не включались в Конституции в качестве равноправных нормы, определяющие правоспособность конечного субъекта управления — граждан государства, хотя граждане формально декларировались в совокупности как суверен. Даже тогда, когда нормы правоспособности граждан включались в ткань Основного закона, они закреплялись только в виде отдельных прав. Потребности и желания конечного субъекта управления — народа не становились источником Конституции и конституционного права.
Рассматривая вопрос о цели государства как образа желательного будущего, мы наталкиваемся на возражения носителей традиционных взглядов общественных наук: 1) у такой крупной системы, как государство, не может быть одна цель (да и вообще цель) ;

1. любая цель на практике превращается в лозунги, заклинания, не имеющие регулятивной силы. В этих высказываниях в полной мере отражается негативное влияние фактора сепаратизма отраслей общественных наук, синдром которого описан А. Богдановым, Н. Винером и другими учеными. Вот что писал один из основателей научного менеджмента JI. Урвик: «Отсутствие предварительного замысла (в период создания организации) нелогично, жестоко, расточительно и неэффективно» . И далее он пояснил: «нелогично потому, что хороший предварительный замысел, или планирование, должен быть на первом месте, независимо от того, касается это технологии или социальной практики. Это жестоко, поскольку больше всего страдают от отсутствия предварительного замысла в организации те индивиды, которые работают на предприятии (живут в этой организационной системе, примеч. авторов). Это расточительно потому, что если обязанности участников подготовки и реализации решений не стыкуются четко по линии функциональной организации, нельзя своевременно подготовить новых сотрудников в сфере управления. И это, наконец, неэффективно, добавляют Г. Кунц и С. Одоннел , «поскольку управление, если оно не основывается на принципах, начинает основываться на личностях, вследствие чего возникают внутренние интриги», так как «машина не будет плавно работать, если пренебрегли принципами, заложенными при ее конструировании и изготовлении» .

С другой стороны, потеря Конституцией регулятивной силы обусловлена тем, что ее создатели пренебрегли этапом реализации, свойственной жизненному циклу любого управленческого решения. Отсутствие управленческого ответа на неэффективное применение конституционных норм породила «гибкие, живые Конституции» . Споры, например, в странах Common law, ведутся о том, решения каких ветвей власти имеют верховенство: статуты (решения парламентов), прецеденты (судейские решения) или делегированное законодательство (решения исполнительной власти). При этом игнорируются общие принципы управления государства, воплощающие идеи Конституции как консолидирующего правового основания — права как приказа суверена и цели как системообразующего фактора.
Обсуждения и принятие решений о развитии государственного права ведутся только в рамках правовой материи, хотя сами теоретики права отмечают, что «обоснованные выводы могут быть сделаны с полной ясностью только, если посмотреть на проблему со стороны, выйти за рамки собственной правовой системы» .
Подходя к анализу позиций правоведов с точки зрения системного подхода, многочисленные концепции «живых Конституций» при всем их отличии одной от других отражают попытки найти компромисс между централизованным и децентрализованным управлением государства. Суть компромисса заключается в поисках путей, как облегчить жизнь законодателя и других ветвей власти, например, отказ внесения поправок или пересмотра Конституции избавляет от дорогостоящих референдумов и от обязанности следовать им в течение длительного периода. При этом игнорируется тот факт, что проблемы, порожденные противоречиями интересов реальной жизни, не могут быть устранены даже чистым (честным) компромиссом лиц, принимающих решения, те. не затрагивающих глубинных причин реальных противоречий. Процесс разрушения юридических Конституций продолжается. Например, в первой в мире Конституции США, которая действует в настоящее время с многочисленными поправками и дополнениями в виде судебных прецедентов, законов Конгресса, актов президента, полностью или частично изменена фактура отдельных норм права .
Итак, дефекты системы государственного управления могут быть устранены в методической модели системы государственного управления. В этой модели конституционные блоки построены на основе системного анализа и синтеза организационных систем и опираются на законы науки об управлении (менеджмент) организационных систем, чистой науки о праве и другие отрасли наук, подтвердивших статус научности. Опорой этих научных дисциплин является формально-логический метод познания, что обеспечивает объективность суждений, не зависящих от субъективных предпочтений, т.е. применим для государств с любым правовым режимом. Однако в Целевом блоке Конституции, в отличие от двух других блоков, присутствует функция целеполага- ния. Эта функция выражает управление конечными субъектами права (населением), взаимоотношения которых всегда субъективны.
Задача в настоящей части нашего исследования состоит в том, чтобы придать решениям высшего государственного уровня, которые являются единственным источником права в государстве, объективный характер. Для простоты понимания связей Целевого блока

4.2 Функциональная система управления

Поскольку назначение и принципы устройства функционально-структурного каркаса управления (ФСКУ) детально описаны в гл. 1, рассмотрение частей Целевого блока Конституции начнем с функциональной системы. Под функциональной системой понимается часть ФСКУ, связанная с выработкой государственных решений — законов и других актов на всех уровнях государственного управления, а также контролем над исполнением решений и корректированием по результатам исполнения, а посему функциональная система в целом и ее компоненты в отдельности должны иметь статусы конституционных норм права. Назначение функциональной системы — выбор оптимального (лучшего из возможных в данных условиях) пути и средств для достижения государством желаемых результатов в условиях неопределенности.
В настоящей главе рассматривается функция целеполагания, которая входит в Целевой блок Конституции как часть функции планирования (это — первая не заимствованная у природы, а созданная человеком функция управления; более подробно в гл.6 ). Функция целеполагания выполняется на высшем уровне государственного управления в качестве основы стратегического планирования. Кроме функции целеполагания в Целевой блок входит функция целереализации, а также сопряженная часть структуры управления высшего уровня и координация действий участников (см. гл. 1).
Опираясь на результаты исследований известного специалиста в области системного планирования Р. Акоффа , у нас есть представление, что проблемы, связанные с ростом организационной системы (в нашем случае — государства), вызываются ограничениями среды (Не-системы, см. рис. 2). С другой стороны, проблемы, мешающие развитию организационной системы, лежат в самом государстве, т.е. создаются системой управления государства . Проблемы отражают расхождение и противоречия между тем, как видит себя сама система управления и тем, что она представляет в действительности с точки своего окружения. Это суждение применительно к государству следует, на наш взгляд, уточнить. Вйдение извне системы государственного управление в отличие от управления других организационных систем, для которых государство является Надсистемой, может означать следование категорическим императивам от И. Канта до Всеобщей декларации ООН по правам человека, принятой 10 декабря 1948 года.
Противоречия возникают, прежде всего, при отсутствии у государства осознанной миссии, представляющей по Р. Акоффу «очень общую цель, вызывающую у каждого члена организации и у всех них чувство устремленности к чему-то... Миссия — это цель, объединяющая все множество ролей системы (например, защитника своих граждан, партнера в мировом сообществе и т.д., прим. авторов). Без такой всеобъемлющей цели ...целенаправленной системе не достает консолидации и способности планировать для себя как целого. Лишенная этого, она может планировать только независимое выполнение отдельных своих ролей» (подчеркнуто авторами).
Формулирование проблемной ситуации представляет анамнез больного государства — первый шаг в подготовке диагноза состояния системы, которым, однако, до сих пор и заканчивались исследования болезней многих государств. Так было во все времена до эпохи систем, пришедшей на смену эпохе машин — механистического (детерминистского) мышления и эпохе представления организации как организма. Сегодня можно высказать предположение, что кибернетическая концепция Н. Винера об управлении и связи, описывавшая обратную связь в животном и машине, может быть дополнена общей концепцией системы управления мыслящим человеком и создаваемых им организаций.
Второй этап планирования состоит в определении цели, которую в Целевом блоке обеспечивает функция целеполагания (точнее, подфункция целеформирования — выбор и установление цели) и функция целереализация, обеспечивающая воплощение цели в объективно-реальный результат деятельности людей в будущих условиях среды, в том числе, новых взглядов людей .
Согласно Р. Акоффу, существуют три ориентации плановых решений: «реактивная (reactive) — ориентация на прошлое, инактив- ная (inactive) — на настоящее и преактивная (preactive) — на будущее, прогноз которого также создается на основе прошлого и настоящего. Современный взгляд на планирование интерактивная (Interactive^ ориентация «учитывает прошлое, настоящее и будущее как различные, но неразделимые аспекты планируемого “проблемного месива”» .
Концепция интерактивного планирования состоит в целенаправленном проектировании желаемого будущего и изыскания путей его построения. Этим обеспечивается предупреждение двух ошибок, которые обычно выпадают из поля зрения: формулирование не тех вопросов и решение не тех проблем. Люди чаще «ошибаются из-за неспособности правильно поставить проблемы, чем от неспособности правильно решить выявленные проблемы, поскольку они недостаточно осведомлены, к чему это приведет в конечном счете» (курсив P.A.). Системное мышление, поэтому, строит планирование исходя из конечного счета, который воплощается в цели.

4.3 Функция целеполагания

Целеполагание — подфункция функциональной системы управления (рис. 13). Она реализует один из важнейших принципов системного подхода, представляющий смыслообразующее содержание практики, которое включает целеформирование, и обусловливает потребность в целереализации. Психологи утверждают, что «целеполагание, являясь мощным самомотивирующим фактором, снимает ощущение неопределенности после принятия решения, консолидирует стремление участников для создания и реализации решения» .
С другой стороны, целеполагание является управленческой функцией, т.е. уставной обязанностью управляющих своевременно принимать и контролировать исполнение решений и вносить коррективы по результатам их реализации. Причем эта обязанность относится к решениям для всех трех горизонтов планирования, но различной степени глубины и продолжительности проработки проекта решения. Наконец, целеполагание в рамках Целевого блока Конституции является главным источником политической борьбы.
На этапе создания конституции нового государства сталкиваются личные предпочтения политических лидеров. Предпочтения могут отражать интересы и надежды членов их партий и групп населения страны, но могут камуфлировать свои интересы, оставаясь привлекательными для адептов . Однако на этом же этапе лидеры политических партий, стремящиеся установить свое господство, еще не имеют властных правомочий и не обладают достаточными силовыми инструментами, чтобы принудить политических противников, а нередко и некоторых из попутчиков следовать своим идеологическим установкам и политическим взглядам. Иными словами, они не обладают возможностями узурпировать права других в целеформировании (речь, конечно, идет о создании конституции будущего правового государства).
Этот этап жизненного цикла государства является судьбоносным как эпизод рождения в жизни ребенка, который, получив при рождении травмы, может остаться инвалидом на всю жизнь. Точно так же на начальном этапе жизненного цикла государства в систему управления могут быть заложены родовые пороки, которые будут проявляться на всех этапах существования и развития нового государства (подробно этот вопрос обсуждается в параграфе 5.3).
После принятия компромиссного решения по формированию цели конституции накал политической борьбы переносится с верхнего уровня управления на уровни, принимающие тактические и оперативные государственные решений. Это же может относиться и к некоторым стратегическим решениям, например, принятие поправок к конституции. Если изменения не касаются системообразующих факторов конституционного строя, они не запрещены конституцией, и принятие решений осуществляется на основе принципов субординации и координации — процедурности.
На этапе после принятия конституции политическая борьба носит позитивный характер, так как способствует корректировке односторонних предпочтений политических противников, и поэтому может служить интересам общества, например, создавая препятствия для возникновения и развития коррупции. На рис. 14 представлена модель влияния родовых пороков государства на источник

коррупции, который связан с ролью центристских политических партий в государствах, не признавших общую конституционную цель. На рисунке показан пример государства, которое имеет две цели (правый столбец); в реальной жизни такие государства вовсе не определяют общую цель, выбирая цели в зависимости от ситуации. Опираясь на понятие «устойчивости», которое заимствовано из классической механики, мы видим, что центристская партия — А, стремящаяся по своим взглядам занять некое среднее положение между основными противниками, занимающими противоположные позиции — партии Ш и Пк. Партия А находится в точке неустойчивого равновесия: при незначительном воздействии на нее, она может скатиться в любую сторону, т.е. оказать поддержку любой противоборствующей партии. Изменение позиции центристской партии может привести к поддержке политических сил, стремящихся, например, изменить политический строй (цель государства). Изменение политической позиции может происходить случайно или за определенные преференции (коррупционный фактор).
В государствах с признанной конституционной целью (левый столбец, рис. 14), которая закладывается функцией целеполагания, роль центристской партии А — позитивная, их действия ограничены поисками только средств достижения цели государства. Как показывает история, в таких государствах существование центристских партий становится ненужным (примеры государств общего права и США — отсутствие таких партий).

4.4 Функция целеформирования

Неопределенность, неуверенность, отсутствие четко поставленных целей у исполнителей являются лишь отражением неопределенности, неуверенности, отсутствия отчетливо поставленных целей у самих руководителей. Таким образом, четкая постановка целей и доведение их до непосредственных исполнителей — первая предпосылка успешной работы, 1911.
Г. Эмерсон, классик научной теории управления

Целеформирование в действительности является подфункцией рассмотренной выше функции целеполагания и состоит в формировании цели как субъективно-идеального образа желаемого. Желание ставить цель представляет врожденную потребность человека представлять будущее (нередко неосознанно), находясь в настоящем и зная о прошлом. Цель присутствует в любом процессе предвосхищения будущего , и в этом ее первое свойство как всеобщей категории организационной системы, опирающейся на Особенный принцип управления — целевое управление (см. гл. 2).
Уровень наших сегодняшних знаний позволяет утверждать, что создание и развитие биологических систем в природе происходило случайным образом, методом проб и ошибок. У природы не было и нет дефицита времени и средств, и поэтому развитие шло по принципу «от достигнутого». Процессы управления в организме формировались диалектикой развития живой природы — обеспечить непрерывный процесс движения материи и энергии, например, пищевой цепи биологической массы или круговорота веществ в природе. Пищевая и другие цепи в экологии имеет антитезу — механизм сохранения популяции, опирающийся на возможности выживания отдельного организма. В природной системе нет потребности в уяснении цели возникновения и развития конкретного вида организма. Ни затрачиваемое время, ни количество ресурсов для процесса формирования биологических систем «не интересовали» природу.
Все изменилось, когда возникла мыслящая материя — человек и его механизмы сознательного управления. Это — не инстинкты взаимопомощи животных в стае и не управляющие воздействия вожака стада, прайда, табуна, косяка и пр., напоминающие диктат. Человек сам оказался способным создавать артефакты — объекты, сопоставимые с творениями природы, и в отличие от случайных природных мутаций человек создавал артефакты сознательно, хотя нередко случайно . Организационные артефакты способны сплотить огромное число индивидов с целью сохранения каждого из них. Способны дать каждому из них возможность пользоваться другими артефактами (техническими, технологическими, социальными, культурными), многократно увеличивающими физические силы и психологическую обусловленность действий отдельных индивидов, усилить возможности их органов чувств и способности к выживанию.
Эти же артефакты могут нарушить природный баланс пищевой и других цепей природы, породить нехватку жизненных ресурсов и вооруженные конфликты, несущие страдания и смерть многим людям. Общая причина всех положительных и негативных явлений лежит в качестве систем управления организационными артефактами, в их дефектах. Вспомним пример, приведенный Н. Винером о физически здоровом человеке, который может умереть с голоду, будучи не в состоянии поднести чашку ко рту из-за болезни связи между здоровым мозгом и здоровой рукой, связи, которая есть только элемент системы управления организма .
Консолидация людей в организационных системах, как было показано выше, опирается на те же принципы управления, что и в биологических системах: те же функции, структуры и механизмы подчинения — диктата (различаются лишь силой и этикой). С этих же позиций будущее таких систем рассматривается как продолжение настоящего, т.е. применяется как бы скопированный у природы принцип «планирования от достигнутого», который является воплощением идеи спонтанного развития. Однако для крупных организационных систем (например, корпораций, государств, мирового сообщества), где сконцентрирована большая масса индивидов, наделенных природой собственной волей, такой принцип оказался неэффективным: не было консолидирующего начала.
Человек восполнил этот пробел, интуитивно применив при создании и развитии высших организационных систем фундаментальные принципы управления — единственность цели и механизм единовластия, которые известны с глубокой древности, по крайней мере, с IV тысячелетия до н.э. Лишь в XX веке нашей эры природный принцип целевого управления, предполагающий существование единственного желаемого конечного результата — цели с управлением из единственного центра (управленческий принцип единовластия), оформился в новый научный инструмент — артефакт.
Вопрос о цели государства волновал людей с древних времен: длительные споры о цели государства велись многие столетия, хотя сам термин «цель» употреблялся крайне редко . Являясь выражением будущего, выбор цели не может быть формализуемым, и цель всегда остается субъективной категорией, зависящей от времени, пространства и воли человека — народа страны или правителя государства. Поэтому в истории оставалось лишь предчувствие будущего результата, к которому должны стремиться народ или правитель.
Предчувствие цели обнаруживается уже в древнеегипетских источниках IV—III тысячелетия до н.э. Объединенные древним правителем Менесом в начале Ш тысячелетия до н.э. (Египет Верхний и Египет Нижний) в общее государство привело к укреплению центральной власти — единому центру управления. В XVIII до н.э. цель была сформулирована в законах Хаммурапи: «...справедливо руководить людьми и дать стране счастье, тогда я (Хаммурапи) вложил в уста страны истину и справедливость и ублаготворил плоть людей». В VIH веке до н.э. Чжоу-Гун (в труде «Шуцзин») предложил критерии права, справедливости для выбора будущего правителя («Небо отбирает власть у порочного и вручает ее добродетельному» ). Позже, в трудах Конфуция (551—479 г. до н.э.) «благо народа — конечная цель добродетельной администрации» . Просвещенный китайский император Вень-ди (176—156 г. до н.э.) объяснял: «Мы не умны и не просветленны; ...Я не могу разобраться, напасть на самый центр вещей» Внутреннее ощущение цели древнегреческие и древнеримские философы V—IV веков до н.э. представляли как прямое утверждение, например, Аристотель (384—322 до н.э.): «Государство создается ради жизни народа, но цель его — хорошая жизнь»; Цицерон Марк Туллий (106—43 до н.э.): «Благо народа — высший закон».
После провозглашения И. Кантом категорического императива споры о цели продолжились. Показав несостоятельность идеи государства всеобщего блага, И. Кант и другие философы и историки государства и права вывели цель из общефилософских принципов и идеи служения породившего их сообщества людей. В частности, благодаря их усилиям начали (хотя и через многие годы) осознаваться роли других факторов и среды в развитии государства в качестве равноправных партнеров человека, даже было признано доминирование некоторых из них . Споры вокруг цели государства оказали влияние на будущее формирование целевого назначения государства как инструмента власти.
В 1776 году Томас Джефферсон представил проект Декларации независимости, которая была принята Вторым Континентальным конгрессом представителей английских колоний . На тех же принципиальных началах построена французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.: «все люди родятся и остаются свободными и равными в своих правах ... цель всякого политического общества есть охрана естественных прав человека. Это суть права на свободу, на собственность, на безопасность и на противодействие притеснению». Непосредственно за Конституцией США последовала Конституция Польши (1791).
Эти высшие правовые нормы либерально-демократического толка до сих пор определяют регулярные законы и практику их применения в США и других государствах. Они признаны, в частности, в Конституциях Германии и Японии, проигравших во Второй мировой войне; принятие конституций в этих государствах было осуществлено под давлением западных стран, входивших в коалицию победителей. Нам не хотелось бы, чтобы у читателя сложилось мнение, что конституции закрепляли только либерально-демократические режимы. Они закрепляли также авторитарные государственно-пра- вовые режимы, а в XX веке — тоталитарные режимы .
Источниками целеформирования в конституциях социальных правовых государств (близкими к ним, иногда идентичными считались либерально-демократические государства с социальной защитой населения) была идеология гуманизма «человек — мера всех вещей», опирающаяся на право. В авторитарных и тоталитарных государствах с коллективистскими идеологиями всегда декларировалась высшая цель, которую смогут достичь, если граждане будут строго следовать догмам этих идеологий: блаженство после смерти, воскрешение из мертвых, счастье и справедливость в неопределенно далеком будущем, и т.д. Однако факт достижения после смерти конечных целей, обещанных религией, не может быть проверен по естественным причинам. Не только конечный результат, но даже движение к цели не может быть проверено в светских государствах с тоталитарными режимами (с сакральным культом правителя), поскольку члены общества не допускаются (под страхом смерти) к информации об истинных результатах на пути движения к цели .

4.5 Функция целереализации

Целереализация представляет функцию системы государственного управления, которая должна «обеспечить воплощение цели в объективно-реальном результате деятельности» системы управления государства. Несмотря на значение, которое имеет целереализация как условие достижении цели, проблематика ее разработана недостаточно. Недостаточное внимание к ней сопутствует многим сферам человеческой деятельности, которое можно назвать «синдромом незавершенности жизненного цикла артефакта». Синдром выражает психологические различия отношений человека к началу и завершению жизненного цикла управленческого решения. Возникающая где-то посредине ЖЦ потребность нового действия или возникающее недовольство достигнутыми промежуточными результатами снижает мотивацию достижения ранее признанного желаемого результата. Этот синдром свойственен только человеческой деятельности: незавершенности нет в природе, поскольку у нее нет глобальных целей, а порожденное ею либидо представляет абсолютный императив поведения в популяциях живых существ.
Преодоление синдрома незавершенности характерно для жестко структурированных организационных систем, например, армии, но является важным фактором существования всех иных организационных систем. Сила и этика этого фактора регулируется моралью и законами. В отраслях государственного права функция правоприменения выступает в роли аналога функции целереализа- ции; следуя традиции римского права, эта функция в наиболее полном виде представлена в уголовном праве многих государств.
Рассматривая функцию целереализации с системных позиций, мы обнаруживаем несколько этапов: 1) защиты неприкосновенности цели, ее носителя и гаранта в течение всего периода ее юридической действенности; 2) сохранение смысла цели в решениях, принимаемых на всех уровнях управления и в отраслях права в течение всего периода ее юридической действительности; 3) реализации цели в результатах практической деятельности. Первый и второй этапы входят в число прямых обязанностей субъекта управления, третий — совместные действия субъекта и объекта управления.
Первый этап целереализации осуществляется функцией организации и связан с установлением организационных структур, которые закрепляются нормами конституционного права (подробно рассматриваются в гл. 7). Второй этап целереализации связан с выполнением ряда управленческих функций. Среди них, прежде всего, функция ЛПР — принятие решений, имеющих властную силу (диктат), которые согласно управленческому принципу субординации должны без искажений войти в решения нижестоящих органов управления. Контроль над соблюдением принципа адекватности и своевременности опосредованных решений определен административным и уголовным правом, а в организациях негосударственного характера — уставом, определяющим санкции к нарушителям.
Функция координации, представляющая процессуальное (горизонтальное) управление, регулируется нормами процессуального права. Контроль и корректировка принятых ранее решений по результатам их реализации является прямой должностной обязанностью ЛПР на всех уровнях управления. Однако в наибольшей степени результативность решений (функция целереализации) зависит от двух факторов, требующих больших затрат времени и средств. Речь идет об обучении и воспитании ЛПР, владеющих профессиональными качествами менеджера, а также об укоренении уважения к закону как со стороны администрации, так и исполнителей — населения страны. Укоренение моральных императивов в мировоззрении, в конце концов, может превратиться в общий моральный императив. Исторический пример превращение норм права в нормы морали можно найти в истории островной Великобритании и других государств Британского содружества.
Таким образом, формально-логическая часть Целевого блока Конституции государства представляет часть ФСКУ — функциональную систему управления, в которую входит определенный набор функций, необходимых для выработки оптимальных государственных решений и контроля над их исполнением. Полнота набора функции и их качества обеспечивают нормальное функционирование государства, что является необходимым условием устройства государства с нормальной физиологией. Достаточное условие для приобретения государством свойства эталонного зависит от характера цели государства, которая определяется в Целевом блоке (см. рис. 12).
Таким образом, первым компонентом Целевого блока (и конституции в целом) является цель. Цель как виртуальный объект, требует для своей вербализации создателя. Тысячелетние попытки представить создателем трансцендентную идею или фигуру провалились: на эту роль в рамках живой природы не были приняты ни Бог, ни телеологический принцип развития: эволюция живой материи признана на сегодня единственным источником и двигателем развития. Следовательно, создателем цели (артефакта) сегодня принимается только мыслящее существо — человек. Поскольку цель государства отражает высшую норму конституционного права, сформировать и признать цель может только суверен — носитель высшей власти, который властвует в государстве: от его характера как властителя зависит государственный строй.

4.6 Роль цели в системе государственного управления

Рассматривая выше систему управления государства, мы имели в виду государство с любым режимом, которое может нормально (стабильно) функционировать вне зависимости от того, как оно относится к конечному субъекту права, т.е. в форме социального правового, либерально-демократического или диктаторского режимов, точно также, как анатомия добропорядочного гражданина и признанного законом преступника — одинакова. Различие государственных режимов лежит исключительно в цели государства.
Цель представляет всеобщую категорию бытия человека, она имеет множество применений в человеческой жизни. Приведем некоторые. Цель — желаемый результат (объект стремления), т.е. то, что желательно получить, или желательное состояние, которого необходимо достигнуть, или место, в которое нужно попасть при перемещении какого-либо объекта.
Цель постоянно сопровождает жизнь человека: сознательно или подсознательно человек ежедневно с раннего утра до сна и от начала сознательного поведения до конца дней человек ставит цели, т.е. определяет приоритеты будущего. Цель может касаться вопросов о повседневных бытовых нуждах и идей о переустройстве мира.
Соответственно цель выступает в роли консолидирующего фактора жизни и деятельности людей — движителя; на рис. 15 видны последствия нарушения движения к избранной цели. Цель выступает системообразующим фактором в организации, что автоматически ведет к признанию единственного центра управления.
В правовом государстве единственность цели не нарушает принципа свободы выбора, характерной для демократии, посколь-

Рис. 15. Целеориентирование в организации (Модель заимствована из Сервис-ориентированной архитектуры «электронного правительства». Стратегическое планирование и управление в госсекторе)

ку сохраняются условия для свободной борьбы между различными взглядами людей, а также между политическими силами. Однако наличие ЛПР и его неотчуждаемых прав — лишь формальная сторона воплощения принципа единовластия. В правовом государстве решения ЛПР должны опираться на нормы международного и конституционного права. Императивность таких решений может оказаться ослабленной, если существует двоевластие в правовой базе организации, если нормы конституционного права опираются на два источника права. Такими источниками могут быть одновременное существование во власти государства взаимоисключающих идеологий, например, светской и религиозной, демократической и тоталитарной, а также неурегулированность верховенства ветвей власти, например, при чрезвычайном положении или верховного и конституционного судов.
Цель является стабилизирующим фактором существования и развития системы, поскольку на ее основе действует целевой метод управления, существенно уменьшающий влияние неопределенности будущего на принятие решения в настоящем. Целевой метод получил широчайшее распространение в современном мире. Например, в концепции «управления по целям» (так она звучит на английском языке objective management) для достижения эффективности при постановке, цель проверяется по критериям акронима SMART:

1. Specific четкая, определенная. Цель «немедленно нажимать кнопку» не является четкой, альтернативой будет «нажимать на кнопку в течении 1 секунды».
2. Measurable измеримая. Цель должна подразумевать либо оговаривать возможность измерения/проверки результата.
3. Achieveable достижимая. Цель должна быть выполнимой для конкретного исполнителя.
4. Relevant соответствующая контексту. Достижение цели должно быть обеспечено ресурсами.
5. Time-bounded ограниченная во времени. Нет времени — нет цели (есть мечтания) .

Метод целевого управления основан на том, что развитие системы запрограммировано исходя из установленной цели. В соответствие с этим положением цель должна:

1. присутствовать в Основном законе государства (конституции) как категорический императив в уставе любой организации;
2. выражать идеал суверена, т.е. высшего субъекта управления, наделенного исключительными правомочиями высшего субъекта управления в государстве;
3. учитывать безусловное верховенство ограничений: внутренних биологических, моральных и других условий функционирования системы и внешних требований среды — норм международного права и законов природы (экология, время, пространство);
4. быть защищена силой закона, т.е. ее верховенство и исключительность на всех иерархических уровнях управления и этапах принятия решений должны быть обеспечены механизмами целереализации.

Понятно, что отсутствие или искажение любого условия может изменить смысл изначально установленной цели, и государство, формально сохраняя статутную цель, в действительности движется к другой цели. Однако эти отклонения поддаются объективному контролю на стадии формирования конституции (методом декомпозиции цели, см. ниже). Другое дело — сама цель, которая является продуктом социально-психологической части целевого блока. Согласно Г. Кельзену , цель постулируется в соответствии с субъективным смыслом акта воли, т.е. отражает предпочтения суверена — высшего субъекта государственного управления.
Это отличие целей государства и иных организаций результиру- ется в принципиально различном подходе к формированию целей. Если для государства цель есть результат постулирования, то для иных организаций цель является первым этапом планирования деятельности, составляющей основу функционального управления (см. гл. 6). В предлагаемой нами концепции конституции государства в Целевом блоке формулируется цель, а также инструменты ее формирования и контроля исполнения (властвование); во втором блоке — администрации государства — эта цель реализуется методами управления и руководства (управление).
Однако последний критерий в SMART (ограничение во времени) не является универсальным, например, для государства он выражается в форме цели-миссии, необязательно имеющий конечный срок. Для отдельного человека или коммерческой организации результат является конкретным, соизмеримым с положением других участников рыночных отношений, по которым определяется его место на рынке в конкретном времени. Цели организации имеют тенденцию меняться, вслед за конъюнктурой .
Государство — это долгосрочно существующая организация, которая предназначена для обслуживания множества меняющихся бесконечно разнообразных потребностей и желаний людей, имеющих свободную волю. Поэтому здесь иной масштаб времени, и цель может быть представлена миссией государства. Миссия-цель государства в отличие от цели коммерческой организации ниоткуда не выводится.
С развитием философской мысли цель стала приобретать определенность как особая категория, присущая только организационным системам, созданным человеком . С системных позиций цель организационной системы мыслится как обособленный виртуальный образ, возникающий в сознании человека или группы людей (субъекта или субъектов), как вербальное выражение желания, которое в будущем может быть достигнуто усилиями группы людей (минимально двух человек ).
Рассмотрим связку: «суверен — цель». Игнорируя неразрешимую задачу логики , начнем с постулирования цели, влияние на которую оказывает суверен, его личность история его происхождения, мировоззрение, мораль.
Во все века глобальная цель объединения людей была одинаковой — общими усилиями обеспечить безопасность и другие естественные (вечные) потребности человека. Всегда было два механизма объединения: внутреннее стремление — желание человека, стимулируемого страхом за свою жизнь (рудимент популяции в животном мире), и принуждение властью: физическое и интроспективное (психологическое) воздействие.
Исторический процесс создания государства, как упоминалось выше, начинался с объединения семей, где глава семьи защищал членов семьи, опираясь, прежде всего, на природные инстинкты удовлетворения своих гедонических устремлений. Позже возникло сознание (понимание), что рост семьи за счет детей и внуков укрепляет силу (выживаемость) этого коллектива . Инстинкт у высших животных взаимопомощи и защиты слабых членов популяции начал перерождаться в осмысленный альтруизм главы семьи к слабым ее членам, которых он знал лично (идентифицировал) в силу малочисленности семьи. Сохранение будущих соперников на власть привело к ограничению гедонических устремлений главы семьи, прежде всего, в противоборстве за власть с подрастающими соперниками, за что он получал некоторую заботу в период физической немощи. Позже объединение семей в племена обеспечило повышение выживаемости целостности, ее лучшую защиту от агрессии со стороны себе подобных, а также от влияния внешней среды. Глава одной из семей становился главой племени, иерархом власти.
В результате роста численности членов племени ослабла связь иерарха с каждым членом племени. Принятие иерархом решений относительно судьбы отдельного человека лишилось идентификации, и человеческая особь приобретала роль средства для достижения цели иерарха (см. табл. 2). Позже, когда племена начали образовывать протогосударства, а затем и государства, иерархия власти еще более отдалила главу власти от личности члена сообщества. Теперь не только отдельные человеческие особи служили для удовлетворения желаний иерарха власти и его ближайшего окружения. Народ использовался как некая безличная масса полезных животных («винтики» в государственной машине) для утверждения безграничной власти тирана и его ближайшего окружения. Нередко стремления иерархов отражали чисто эгоистические мотивы (вспомним повод продолжавшейся 32 года войны Белой и Алой розы, 1455—1487, унесшей тысячи жизней).
Не только властители государств, но и иерархи идеологических организаций (религий, каст и проч.) пользовались безликими массами людей для утверждения своего превосходства, например, нашествие крестоносцев для освобождения гроба Господня, обещавшие завоевателям не только рай на небесах, но и гедонические наслаждения на земле (богатство и женщин).
Первоначальная цель объединения людей в государство, как средства защиты своих членов, оказалась «забытой» на тысячелетия. В истории развития государств противодействие гедоническим устремлениям иерархов оказывали стихийные взрывы доведенных до отчаяния подданных. Сознательное сопротивление тирании было уделом философов, которые с древних времен утверждали, что человек — неповторимая личность и роль государства как организации состоит в удовлетворении потребности этой личности. И, хотя на реализацию этой идеи ушло более 2500 лет, история показывает, что победила именно мысль, подтверждая, что сильнее власти (в историческом масштабе времени, однако) .
В новое время существенно упрощается формулирование цели эталонного государства с нормальной системой управления, поскольку существует общепризнанная (по крайней мере, большинством государств) эталонная цель, основанием которой могут служить Всеобщая декларации ООН о правах человека, а также пакты и конвенции международного сообщества, принятые в ее развитие. Этот эталонный набор, свернутый до общей формулы (например, приведенного выше определения Аристотеля), позволяет предложить гипотезу Глобальной цели государства (Цель-1), рис. 16.

Рис. 16. Дерево целей государства (гипотеза Глобальной цели государства)

Цель-1 можно представить как обеспечение условий непрерывного повышения качества жизни граждан страны (а также ее жителей) и сохранение этих условий в жизни существующего и будущих поколений. В таком виде суждение о цели представляет преобразование генетически обусловленного инстинкта самосохранения индивида в «инстинкт» самосохранения организационной системы (государства). Удовлетворение инстинкта самосохранения системы зависит от способности властей предупреждать и своевременно устранять возникающие противоречия и кризисы в отношениях между различными социальными группами внутри государств, в отношениях с другими государствами, с мировым сообществом и с природой. Такая цель представляет желательный, но труднодостижимый результат.
Предикатом суждения о глобальной цели является характер субъекта управления. Интересы и возможности субъекта управления определяются государственно-правовым режимом государства, параметры которого закреплены в конституционном праве, а также императивами мирового сообщества и экологии, которые выступают как внутренние и внешние ограничения — обязательные атрибуты системного подхода и целевого управления.
Источниками формирования цели в конституциях либераль- но-демократических государств была идеология гуманизма «человек — мера всех вещей», опирающаяся на право. В авторитарных и тоталитарных государствах с коллективистскими идеологиями, которые всегда декларировали высшую цель, которую смогут достичь, если адепты будут строго следовать догмам этих идеологий: блаженство после смерти, воскрешение из мертвых, счастье и справедливость в неопределенно далеком будущем и т.д. Однако факт достижения после смерти конечных целей, обещанных религией, не может быть проверен по естественным причинам. Не только конечный результат, но даже движение к цели не может быть проверено в светских государствах с тоталитарными режимами (с сакральным культом правителя), поскольку члены общества не допускаются (под страхом смерти) к информации об истинных результатах на пути движения к цели.
Для достижения цели требуется решить ряд задач, находящихся в иерархической связи с глобальной целью. Методом декомпозиции цели можно получить обоснованный (воспроизводимый) набор задач, решение которых может обеспечить в условиях неопределенности достижение признанной цели, а также определить внутреннюю структуру организации, набор инструментов и ресурсов, потребных для выполнения задач. На каждом уровне управления задачи выступают как локальные цели; вместе они образуют дерево целей.
Дерево целей «растет» сверху, представляющего высшую (глобальную) цель государства — Цель-1. Два высших уровня цели в иерархии государственного управления эталонного государства; каждая из целей путем дальнейшей декомпозиции может быть представлена в виде задач, т.е. целей на своем уровне управления и т.д. (см. рис. 16). Авторы представляют лишь гипотезу глобальной цели, предполагая, что ее элементы могут войти в описание унифицированной цели, отвечающим желаниям большинства жителей нашей планеты.
Ветвями дерева являются цели подсистем: СУ — субъекта управления (Цель-2), т.е. цель власти (рис. 17а), и объекта управления — населения (Цель-3), см. рис. 176. Цели-2 и 3 в действительности являются задачами (или подцелями), которые необходимо решить, чтобы Цель-1 была достигнута, при этом сама Цель-1 играет роль ограничений для подчиненных подцелей — задач. Метод декомпозиции применительно к выработке цели государства имеет особенность, связанную с участием в реализации этого метода представителей политических сил, отражающих интересы различных частей общества, а также личных предпочтений политиков. Появляется еще один инструмент контроля общества в дополнение научным процедурам разбиения цели на задачи, функции, структуры и другие средства управления, что повышает вероятность достижения желаемой цели.
Как было показано выше, этим методическим приемом широко пользуются в современном маркетинге и менеджменте, стремящихся к достижению высокой прибыли или создания условий длительного выживания корпорации (организации) в конкурентной борьбе. Выработанный в менеджменте прием полностью применим к государству; как было показано выше, эта связь была обнаружена Н. Макиавелли примерно 500 лет назад.
Цель-2 (см. рис. 17а) субъекта управления (администрации, управляющих) состоит в выработке управленческих решений, создающих условия для наиболее полного раскрытия и реализации способностей каждого человека и гражданина государства в достижении конституционной цели, имеющей высший правовой авторитет . Такая постановка подцели заимствована из современного понимания роли менеджера в У- и /-теориях управления и принципов успеха Мацусита Коносукэ . Эти принципы составляют основания декомпозиции Цели-2.
Цель-3 (см. рис. 176), определяет перспективную готовность человека и его потомства, живущих в данной стране длительный период времени к пониманию прав и обязанностей, объем и этика которых зависит от ограничений, устанавливаемых глобальной целью государства, а также самоограничениями, определяемыми господствующей моралью. При декомпозиции этой поддели на задачи опре-

Рис. 17а. Декомпозиция Цели-2 - субъекта управления
ЦЕЛЬ-3
объекта управления (индивида и общества)

ГАРМОНИЗИРОВАТЬ РАЗВИТИЕ ЛИЧНОСТИ, СОЧЕТАЮЩЕЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Рис. 176. Декомпозиция Цели-3 - объекта управления (индивида и общества)
деленный интерес представляет широкий опыт японского менеджмента, который охватывает работу и жизнь 35% населения. Речь идет о пожизненном найме в корпорациях Японии с его достоинствами и недостатками, поскольку жизнь человека в либераль- но-демократическом государстве (модель эталонного государства с социальной защитой) есть ничто иное как пожизненный статус гражданина государства, который предоставляет человеку опреде
ленные гарантии жизненного уровня, сохраняя свободу человека выбирать другое государство для проживания, но на свой страх и риск (как при переходе на работу в другую организацию).
Как видно на модели (см. рис. 16), цели второго уровня вместе образуют матрицу, представленную строками Цели-2 и столбцами Цели-3. Логическое умножение информации в строках на столбцы формирует нормы конституционного права на верхнем иерархическом уровне и таким же путем на нижних уровнях управления, выполняя функцию целереализации.
В гипотезе Цели-1 упомянуто понятие «качество жизни населения», которое представляет парафраз формулы цели Аристотеля «хорошая жизнь народа». Поскольку в организационной системе «государство» функционируют два компонента управления: субъект и объект, и понятия «хорошая жизнь» каждого из них различны и зависят от государственно-правового режима, мы снова вынуждены сделать оговорку.
В нашем исследовании в качестве эталона рассматривается государство с нормальной системой управления (без патологий) и гуманной целью. Однако, поскольку главным действующим лицом государства (страны) являются люди, обладающие свободной волей, цель интегральных «воль» не может быть выведена из законов управления в природе. Цель государства всегда останется субъективной, т.е. будет выражать различия сущего и должного . Посему при определении цели государства приходится делать субъективный выбор из набора, который предлагает философия права. Оговоримся, что в предлагаемой нами методологии диагностики болезней государства это — единственный случай субъективного выбора компонента системы управления, что, впрочем, соответствует правилу аксиоматичности оснований даже строгих наук.
В нашем анализе в качестве эталона принято государство, для которого обеспечение прав и свобод человека являются смыслом (целью) его существования. Этим условиям в наибольшей степени в настоящее время отвечает правовое социальное государство. Поэтому «хорошая жизнь» рассматривается с позиции конечного субъекта права (человека), а не субъекта управления (власти). Однако речь идет о «народе», состоящем из множества людей, отличающихся друг от друга всеми мыслимыми и немыслимыми физическими и психическими различиями, имущественными и культурными интересами, легитимным правовым статусом граждан и не граждан, для которых понимание «хорошая жизнь» различны.
Выбор интегрального показателя желательных условий жизни множества компонентов системы, наделенных собственной волей, интересовал науку и искусство с древних времен. Ныне наиболее общим признан подход, называемый «потребности человека», состоящий в определении характера, количества и качества потребностей (по Маслоу) . Создание условий и предметов для удовлетворения потребностей и распределение созданных условий и предметов для оптимального удовлетворения конкретного индивида зависит от государственно-правового режима.
Существует множество классификаций, отражающих различные взгляды на потребности человека, связанные, прежде всего, с самосознанием народа, которое обусловлено территориальным императивом отдельного организма . Человек нуждается в защите собственной биологической системы (организма) от разрушительных воздействий случайного (нерегулярного) характера: агрессии со стороны других людей, от созданных людьми технических и технологических средств, в том числе специально предназначенных для убийства, или с теми же последствиями от случайно вышедших из-под контроля артефактов, а также от биологических и иных природных объектов и явлений. Эта потребность физической защиты человека требует решения государством задач безопасности индивида, в том числе защиты от неустановленного законом насилия со стороны самих властей.
Человек имеет регулярные биологические потребности, возникающие в нормальных условиях жизни, включая пищу, одежду, кров, охрану здоровья во всем жизненном цикле человека. Социальные потребности человека связаны с его пониманием своего места в обществе, «в умах людей» , которое уходит в область психологии альтруизма и эгоизма, тесно связанной с идеологическими, этническими и другими предубеждениями. У него есть идеальные потребности — познание, которое удовлетворяют наука и искусство. Они открывают путь к дедуктивному мышлению, которого не дает непосредственный опыт. Все эти потребности носят регулярный характер, и в настоящее время в мировом сообществе выработаны различные подходы к определению стандарта качества жизни.
Степень удовлетворения экстремальных и регулярных потребностей человека определяется: 1) нормами, удовлетворяющими потребности человека в определенный период жизни, и динамики изменения этих норм в направлении достижения наивысших в мире показателей; 2) создания для населения страны условий для производства потребного количества и качества товаров, изделий и условий, в которых люди будут жить и работать в рамках установленных нормами права условий труда, темпов использования природных богатств и требований экологии; 3) баланса между потребностями человека и возможностями государства удовлетворить его потребности в определенное время, на разных этапах развития государства. Решение задач связано с деятельностью государства в области экономики, социальных отношений, экологии, которые, в конечном счете, реализуются с помощью системы государственного управления.
Стремление к непрерывному повышению качества жизни населения представляет смысл существования эталонного государства и закрепляются в конституционном праве. В государствах с системой общего права цель также фиксируется в отдельных документах конституционного характера. В длительном историческом периоде цель может обрести статус морального императива.
Представленные теоретические основания выбора цели подтверждены успешной практикой управления государствами, которые стали известны после Второй мировой войны как правовые социальные (в значительной степени и либерально-демократические), хотя у них сам термин «цель» редко выступает в явном виде. Общие результаты их развития оказались впечатляющими как с экономических, так и с социальных позиций (показатели свободы человека и экономические показатели представлены в гл. 5). Из приведенных данных даже без специального анализа видна корреляция фактора «признание человека, его прав и свобод как цели государства» с результатами экономического развития этих стран в течение весьма длительного периода времени.
Решающую роль в этих результатах сыграл труд большинства населения, которому власти этих государств создали условия достойно вознаграждаемой и защищаемой заинтересованности участия свободного гражданина и жителя в жизни государства — Цель-2. Была подтверждена способность этих государств после длительного периода несправедливостей и жестокостей, накопления позитивного опыта управления предупреждать многие проблемы и выходить из продолжавшихся веками кризисов , например, отказа побежденных во Второй мировой войне государств от новых территориальных переделов. Обращает на себя внимание тот факт, что основными источниками финансовых средств для решения внутренних проблем в этих государствах была экономическая деятельность населения, а не торговля природными ресурсами или экспорта оружия, а также изъятия средств у населения с помощью экономических и социальных рычагов и прямого несанкционированного насилия над ним.
Выбор цели, как показано выше, еще не означает, что цель станет инструментом управления для государственной машины и народа. Цель, возникшая в головах отдельных людей, до того момента, когда она станет миссией в жизни большинства народа, должна пройти несколько обязательных стадий с еще большим числом этапов, связанных с функциями планирования и организации (закрепление структур и выбор средств реализации).
Понятно, что формальный набор требований одинаков для любого государственно-правового режима, но существенно отличается по содержанию. Здесь мы снова встречаемся с проникновением формально-логического метода в область субъективных действий, что усиливает возможность принятия объективных решений в судьбе государства и его народа. В случае необходимости Основной закон может быть пересмотрен, однако при всех реформах, модернизациях и поправках цель государства должна оставаться неизменной в конституции, если не меняется государственно-правовой режим.
Заканчивая рассмотрение цели государства как всеобщей категории организационных артефактов, мы не можем еще раз вернуться к возражениям представителей чистой науки — некоторых математиков, утверждающих, что любая цель объединения людей ограничивает свободу выбора индивида, а посему неприемлема в свободном обществе. В таком суждении игнорируются роли, которые исполняет человек как индивид и как член объединения людей, и для каждой роли существует свой системообразующий фактор. Человек — биологический объект, созданный природой результате случайных процессов эволюции, поскольку живая природа не имела цели. Но человек как член искусственного объединения людей, созданного им самим и другими людьми, осознанно желали получить определенные результаты от такого взаимодействия. Эти желательные результаты и есть цель — как категория, составляющая основу организации. Отсюда возникает основания для управления как процесса нахождения оптимального соотношения двух глобальных принципов управления в жизни человека: природного принципа эффективности функционирования человека (потребности организма) и «человеческого» принципа справедливости, определяющего условия его существования как личности.

4.7 Суверен — высший субъект управления государством

В организационных системах решения принимаются (утверждаются) высшим руководством организации — ЛПР, которое может быть индивидом или коллективом, наделенными (или самопровозглашенными) правомочиями единственного официального лица, представляющего персонифицированный образ организации. Этот порядок существует в системах управления любых организаций, в том числе государств, отражая зависимость между сохранением организации и правомочиями ЛПР. Порядок управления сложился в результате эволюции менеджмента и государственности.
Условие реализации метода целевого управления состоит в том, чтобы цель государства выражала идеал суверена, его единоличную волю. С другой стороны, цель выступает как средство стабилизации государственно-правового режима, как источник права на всех уровнях управления и инструмент консолидации действий граждан, жителей и общества в целом. Реализация этих условий включает признание суверена как гаранта цели, его признание цели в качестве исходной и неизменяемой основы конституционного права, построение организационной структуры управления и наделение его правомочиями защиты конституции, правом и обязанностью применения средств принуждения для исполнения норм конституционного права на всех уровнях управления. Кроме того, должны быть созданы условия и необходимые средства для своевременного приведения норм права (кроме цели) в соответствии с реалиями жизни. Поскольку первое условие реализации метода целевого управления (цель должна присутствовать в конституции) понятно без объяснения, остановимся на втором условии — цель должна отвечать требованиям суверена.
Существование суверена как высшего субъекта управления обусловлено общим принципом управления в живой природе. Суверен обладает высшей не разделяемой ни с кем властью (диктатом) над членами сообщества (их правами), над имуществом и недрами суверенной территории, устанавливает государственноправовой режим. В истории государств установился консенсус относительно классификации суверенов: 1) народ, 2) глава государственной власти и 3) политическая элита.
Народ представляет сообщество граждан, действующих на основе самоуправления, неформальным центром которого может быть гражданское общество. Глава государственной власти — физическое лицо, например, в качестве президента, который может быть избран народом на всеобщих выборах (представительная демократия), или в качестве премьер-министра избран народом или членами государственного аппарата (парламентом или совместно с другими ветвями власти), или диктатора, получившего власть по наследству или захватившего власть в результате государственного переворота.
В зависимости от формы правления и государственно-правового режима глава государственной власти может обладать всем комплексом прав, которым обладает народ или частью прав; экстремальная роль главы государственной власти — диктатор, действия которого не связаны правовыми ограничениями внутри государства, посему нет потребности в конституции . Политическая элита — узкая группа лиц, обладающих властью диктатора; диктат носит дифференцированный характер: жесткое диктатное отношение к неэлите и послабления для самой элиты (см. табл. 2). Сувереном также может быть духовный лидер конфессии или теократического государства, избранный узкой группой высших иерархов религии, представляющий надвластую фигуру
Хотя народ выступал сувереном еще во времена глубокой древности (непосредственная демократия), до сих пор сохраняется сомнение в способности народа быть сувереном. Согласно теории общественного договора (Жан-Жак Руссо), власть приобретается народом по договору Поскольку договор (по определению) предполагает существование двух сторон, следовательно, должны существовать владелец и получатель властных прав, т.е. каждой стороны. Ж-Ж. Руссо считал, что договор народа может быть сам с собой, и посему теория общественного договора указывает только на одну сторону . Отсутствие второй стороны не позволило до конца раскрыть понятие суве- рен-народ. При суждении, свойственном временам Ж-Ж. Руссо, определенность могла возникнуть для случаев авторитарного или тоталитарного государства, в котором суверен самовыдвигается, провозглашая себя источником власти. На этом основании народ может заключить договор или получить некоторую часть властных полномочий из рук самопровозглашенного суверена (например, по октроированной конституции). В этом, возможно, состояла формальная причина, почему идея общественного договора не была реализована, хотя сыграла важную роль в развитии демократии в мире.
Возникает вопрос, способен ли народ, как проживающее на некоторой территории множество людей, солидарно принять решение или действовать солидарно? История положительно отвечает на этот вопрос: в экстремальных условиях (война, природные катаклизмы) средством объединения децентрализованной массы людей является страх индивида за свою жизнь и жизнь своих детей. Такого же результата достигает диктаторский режим, применяя насилие над телом и мыслями человека. В обоих случаях ущемляется свободная воля человека, который превращается в стадное животное, теряющее созидательный потенциал мышления. Однако в конце концов ущемление свободы приводило к объединению людей, которые ограничивали власть диктаторов, о чем свидетельствует история управления древнегреческих городов-полисов и средневековой Новгородской республики (1136—1478 г.) .
Понятие «народ-суверен» как носитель высшей власти прошло долгий путь: от признания Т. Гоббсом и непризнания Г. Гегелем до современных исследователей: «...в европейских государствах, — пишет А. Савельев, — идея «народного суверенитета» является всего лишь набором риторических оборотов в рамках политкорректно- сти... национальный суверенитет здесь также формален, традиция скорее имитируется, чем воспроизводится» . В чем же причина противоречия между широким, но декларативным признанием народа сувереном и всеобщим отказом признать его правосубъектность? Почему народу предоставлено единственное право передавать власть другим субъектам государственного управления, превратив народовластие в «представительную» демократию?
В суждениях множества именитых авторов, писавших о суверене в обозначенный выше период, народный суверенитет рассматривался как нераскрываемый предмет с неизменным ярлыком (черный ящик). Между тем именно в решениях и действиях древних людей следовало бы искать ответ, почему управленческие усовершенствования, реализованные в модели управления полисом (городом-государством) в Древней Греции, не смогли быть повторены в более поздние века?
Рассмотрим подобнее устройство полиса. По данным российского исследователя Ю.В. Андреева , «сложившийся в эллинском мире к концу архаического периода (VI в. до н.э.) ...рабовладельческий полис, сохранил и даже усовершенствовал унаследованную им от предшествующей исторической эпохи традиционную форму военно-политической организации, основным стержнем которой было народное собрание, охватывающее всех свободных членов общины и практически совпадающее с гражданским ополчением». Действовали «органы народного волеизъявления, как народное собрание, суд присяжных, демократический совет и другие учреждения. Коллективная воля граждан, выраженная путем открытого голосования в народном собрании, приобретала силу обязательного для всех закона, в чем находит свое выражение один из краеугольных принципов полисной идеологии — принцип подчинения меньшинства большинству, личности коллективу.. В результате последовательного претворения в жизнь основных лозунгов греческой демократии — исэгории (т.е. равного участия всех граждан в законодательной деятельности) и исономии (т.е. равенства всех перед законом) — гражданская община практически сливается с государством и уподобляет его себе... Была создана “крестьянская” демократия или, по выражению самих древних, “гоплитская полития ”».
Из описаний полиса следует, что правом членства в собрании обладали свободные люди, к числу которых относились только мужчины греки, владевшие собственностью. Все остальные были лишены права участвовать в собрании: женщины-гречанки, греки иммигранты и рабы, принадлежавшие свободным грекам (один — два раба на одного свободного человека) . Общая численность рабов, в том числе привезенных, составляла 1/3 часть населения полиса, и они были заняты во многих сферах хозяйства и жизни: от сельскохозяйственных работ до обучения детей . Простейший расчет показывает, что при таком раскладе представительство в собрании составляло около 1/3 постоянного населения, постоянно проживавшего на территории полиса. Т.е. это была усеченная (селективная) демократия с низким показателем представительности (ограничение избирательного право цензами, как мы назвали бы сегодня ). Последствиями установления избирательных цензов, игнорировавших интересы основных социальных групп становились социальные проблемы и кризисы, которые способствовали распаду полисов. Эта модель усеченной демократии повторялась в ряде стран Европы и США .
Эта модель могла применяться для управления небольшими объединениями компактно проживающих свободных людей, которые могут участвовать в собраниях, а управление государством требует постоянной работы и профессиональных знаний, относящихся ко всему спектру решаемых задач. Ближе всего к пониманию непреложного фактора — потребности времени для профессиональных занятий управлением государства были Д. Локк и Ж-Ж. Руссо, заложившие основу представлений о том, что источником власти является гражданское общество — организованный народ, но он должен исполнять законодательную функцию, т.е. лишь часть государственных дел, которыми монарх и госаппарат занимаются постоянно.
Наконец, полисное собрание рассматривало оперативные и изредка тактические задачи (налоги, нарушения правил поведения и т.д.) и не касалось стратегии и цели развития полиса. Это недостаток генетически передался государствам-потомкам, которые превратили его в доминанту государственного управления. Т.е. в истории государственности сложилось твердое предубеждение: народ не способен исполнять роль субъекта права, и поэтому право управления должно принадлежать государю (по Гегелю).
Системный подход позволяет представить другое средство объединения людей на основе их естественной общности. Такой общностью является некоторый компонент свободной воли человека, который присущ абсолютному большинству людей; имеются в виду любой правоспособный (по природе) индивид, не страдающий синдромом смерти Фрейда. Этим общим компонентом свободной воли в XX веке являются неотчуждаемые права человека, признанные мировым сообществом (например, Всеобщей Декларацией ООН о правах человека). Такой компонент свободной воли может быть объединяющим фактором народа как «коллективного существа» (Ж.-Ж. Руссо). «Существо» в этом суждении рассматривается как целостность, и это свойство целостности система, состоящая из множества людей (компонентов), взаимодействующих между собой и с внешней средой, приобретает благодаря общей цели. Другое свойство — «коллективное», отмеченное Ж.-Ж. Руссо, как раз и представляет организационную систему, в том числе государство. Именно такой подход может позволить преодолеть боязнь, которую высказывали в «Федералисте» отцы-основатели США относительно непонимания народом конституционной материи.
Действительно, народ, представляющий связанную одинаковым происхождением и языком культурно-историческую общность людей, каждый из которых (гражданин) является конечным субъектом права в государстве и представляет множество конечных субъектов права, не обладает ни пониманием, ни знанием правовой конституционной материи (причины этой ситуации рассмотрены в гл. 10). Более того, результаты социологических исследований, проведенных через 180 лет после сомнений «Федералиста», показали, что даже наиболее подготовленных граждан таких стран, как США и Великобритания, «нельзя назвать ни хорошо информированными, ни глубоко включенными в политику, ни особо активными; а процесс принятия электоральных решений является чем угодно, только не процессом рационального расчета» .
Следуя системным представлениям, авторы берут на себя смелость утверждать, что отторжение большинства народа от сознательного участия в таком судьбообразующем событии, как принятие Основного закона государства, вызвано не только нежеланием делиться властью с народом (о чем неоднократно писали авторы «Федералиста»), но и тем, что текст Основного закона недоступен пониманию большинством народа. Например, Конституция США (одна из самых кратких) составлена из 4.4 тысяч слов, большая часть которых не входит в лексикон подавляющей части народа. Народ может пожелать принять участие в процедуре утверждения конституции и сознательно принять решение только, если такое решение будет выражено в форме краткого и содержательного высказывания, каждое слово и словосочетание будут доступны пониманию человека, получившего начальное образование. Это же относится к внутренним и внешним ограничениям цели, которые рассматриваются в последнем параграфе настоящей главы.
Как же объединить принципиально различные требования к правовому документу высшего уровня — доступное большинству народа понимание лучшего качества жизни для себя (в настоящее время) и для своих детей и внуков (в некотором будущем), требующее предельной краткости, и развернутое изложение на профессиональных языках управления и права сложную материю функций, структур, принципов и воздействий на объект?
Разрешение этого противоречия лежит в использовании базисной категории цели, отвечающей обоим требованиям. Цель государства в понимании, доступном каждому (независимо от уровня образования) принимающему участие в процедуре ее утверждения (например, на референдуме), может быть понята из сказанного выше. Она же, эта же цель, представляет системообразующий фактор государственного управления, закрепляемого в конституции государства; в сжатом виде (как бы в «геноме») цель предопределяет должное в будущее государства и его народа («судьбу»).
Декомпозиция цели (инструмент расчленения составляющих целостное объединение компонентов и связей в их жизненном цикле: от принятия решения до контроля за исполнением), проводимая специалистами с необходимой конкретизацией, обусловливает создание качественного документа, реализация которого может обеспечить достижение цели, утвержденной большинством народа; участие специалистов — первая степень защиты цели на стадии ее реализации, в дальнейшем с более широким использованием объективного, по Канту, математического аппарата.
Чтобы сущее (возможность создания) стало должным (инструментом управления), контроль над процедурой декомпозиции должен проводиться гражданским обществом, предполагающим участием индивидов, общественных организаций и политических партий, представляющих различные интересы граждан. В участии гражданского общества заключена предпосылка того, что политические партии не смогут пойти на сговор (компромисс) в собственных интересах; в этом состоит вторая степень защиты цели от искажения декомпозиции общей цели. С другой стороны, участие политических партий в процедуре выбора альтернатив при декомпозиции цели является предпосылкой последующего признания результатов этой работы их сторонниками.
Такое построение конституции возможно при создании правового социального государства, поскольку цель только такого государства в полной мере совпадает с индивидуальным стремлением правоспособного гражданина. Хотя такой подход, содержащий некоторую долю субъективности, не дает 100-процентной гарантии полной реализации цели в конституционном праве, но приближает к мыслимому идеалу.
Таким образом, существуют необходимые и достаточные в настоящее время основания для юридического признания народа (граждан государства) сувереном, т.е. носителем высших прав государства, а факт принятия народом конституционной цели может рассматриваться как акт легитимации суверена в дополнение к тому, что народ по умолчанию признается единственным владельцем собственности государства.
Основываясь на праве принимать конституционную цель, компетенция народа должна распространяться и на принятие разовых решений, ограничивающих использование средств на пути достижения цели, которые играют важную роль в жизни человека и его потомков. Такими решениями могут быть поправки к конституции, а также выбор на основании конституции главы государства и некоторых других должностных лиц. Участие гражданина в собрании выражает социальную и психологическую заинтересованность человека, обладающего политической культурой и политическим сознанием, по Альмонду и Вербе, которые могут появиться только в результате поддержки государством гражданского общества (см. гл. 10). С другой стороны, у человека имеется необходимое (короткое) свободное время, чтобы принять участие в такой акции.
В этом состоит третья степень защиты, которая предполагает процедуру внесения поправок в конституцию и ограничения по содержанию. Поправки могут приниматься только народом, утвердившим цель конституции, при этом цель не подлежит никаким изменениям. Проекты поправок могут затрагивать подцели, обусловливающие изменение тех или иных принципов, функций или структур системы государственного управления .

4.8 Предотвращение диктатуры

Классификация суверенов государственной власти, представленная выше, рассматривалась с точки зрения того, кто (физическое лицо или сообщество) может и должен исполнять роль суверена эталонного государства для достижения конституционной цели. Было установлено, что такую роль может и должен исполнять народ, утверждающий цель государства, становящуюся императивом конституции. Было также определено, что декомпозиция конституционной цели на задачи, функции и структуры и средства системы государственного управления, которую будут выполнять специалисты по управлению при участии представителей всего спектра политических и общественных сил, предусмотрит необходимые и достаточные условия предотвращения диктатуры. Однако принятие «правильной» конституции вовсе не является исключительным условием того, что избранная по конституции власть не превратится в диктатуру сразу же после избрания или по истечении некоторого времени. При концентрации власти в одних руках, как при президентской форме правления в социальном правовом государстве сохраняется потенциальная возможность возникновения диктатора- государя .
Осознание этой возможности уходит в далекое прошлое (Аристотель, Платон и Конфуций). В конце XVII — начале XVIII веков Дж. Локк и Ш. Монтескье предложили в качестве меры защиты от диктатуры идею разделения власти на три ветви: законо- дательную, исполнительную и судебную как условие, препятствующее верховенству одной ветви власти над другими. Менее чем через 100 лет идея разделения ветвей власти стала инструментом государственного управления в США — государстве с президентской формой правления. Новым в американской конституции был механизм сдержек и противовесов, которыми Д. Мэдисон (будущий четвертый президент) называл частичное совпадение полномочий трех властей. Так, несмотря на то, что Конгресс (законодательное собрание) является высшим органом власти (олицетворением ее), президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Судебная власть сдерживается президентскими назначениями и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Конгресс сдерживает президента своим правом ратифицировать назначения в органы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие ветви власти своей властью ассигновывать финансовые средства .
Однако в двухвековой истории государств с президентской формой правления не удавалось избежать рецидивов временной диктатуры (имея в виду применение мер нелегитимного насилия в отношении к народу и внутри власти или эгоистические предпочтения правителя), и эти факты сохраняются до нашего времени . Однако более серьезным было возникновение диктатур в 10-ти латиноамериканских государствах, принявших конституции по образцу первой в мире конституции США .
Возникает вопрос, являются ли факты возникновения диктатуры следствием нарушения теории разделения властей с механизмом сдержек и противовесов, которые были допущены властями конкретных государств, или в самой теории и механизме сохраняются такие возможности?
Оставим в стороне тривиальные нарушения, закладываемые в конституции конкретных государств, заявляющих о приверженности демократическому принципу разделения властей и фактически игнорирующие этот принцип, а также широкий спектр нарушений принципа разделения властей, которые рассматриваются в гл.6. Остановимся на вопросе, способно ли разделение властей, дополненное механизмом сдержек и противовесов при президентской форме правления противостоять возникновению диктатуры.
При президентской форме правления президент — глава исполнительной власти — промульгирует законы, принимаемые законодательной ветвью власти, и выносит вердикты по поводу приговоров судебной ветви власти, т.е. реально представляет власть в государстве. В его компетенции находится право согласования кандидатур или назначение высших чиновников в аппарат власти, в его подчинении находится генеральный прокурор. Двухсотлетняя история США показала, что обход вето президента представляет редкий случай, а возбуждение процедуры импичмента президента — еще более редки. В государствах с президентским правлением президент, исполняя одновременно две функции: главы государства и главы исполнительной ветви власти, вынужден ранжировать свои собственные предпочтения не на правовой, а на ситуационной основе. Нередко именно Конституция и ее сердцевина — цель начинает деформироваться в угоду ситуации.
Например, будучи неспособным предупредить или разрешить назревший социальный конфликт, глава исполнительной власти в роли президента использует регулярную армию для подавления народного бунта, нарушая, с одной стороны, права человека (военнослужащего) как должностного лица, исполняющего роль защитника народа, и с другой стороны, как свободного человека, наделенного правом выражать свое отношение к власти. Если это — эпизодическая и крайне редкая мера, — ущемление прав человека может быть объяснено с последующим правовым оправданием. А если это обыденная мера замены полицейских сил военнослужащими? Такая практика не только порождает негативное отношение к закону со стороны граждан, но и разрушает армию, поскольку солдат, не несущий ответственность за причинение увечья или смерти солдату противника или мирному гражданину противной стороны, в эмоциональном запале применяет эти же действия к своим согражданам. Если добавить к этому, что президент является главнокомандующим, представляет государство в международных отношениях и в ряде случаев является гарантом конституции, он является фактическим сувереном. Вопрос
о  том, будет ли он соблюдать конституцию, зависит от социальнопсихологических свойств и моральных качеств его личности, т.е. от субъективного фактора. Здесь лежит источник неопределенности оперативных и тактических решений президента как главы исполнительной власти и стратегических решений как главы государства даже в либерально-демократическом правовом государстве.
При совмещении ролей суверена и главы исполнительной власти в одном физическом лице управление народом рано или поздно превращается в форму диктата. Отсутствие взаимодействия с народом порождает проблемы и кризисы во внутренних отношениях и в отношениях с внешним миром, которые нередко приводят к вооруженным конфликтам. Снижение внутренней напряженности и обеспечение стабильности в таком государстве достигается обработкой общественного сознания (начиная с детского возраста) и нелегитимным насилием над народом (государственный терроризм, который является источником транснационального терроризма), отвлекающей агрессией против соседних государств или провоцированием их к военным действиям.
Таким образом, разделение властей даже с механизмом сдержек и противовесов не может по определению (т.е. без вмешательства субъективного фактора) предоставить ветвям независимое положение. Отношения между ветвями, формально представляемые как горизонтальные (координационные) связи, в действительности являются субординационными (вертикальными) связями. Властные полномочия главы исполнительной власти, который одновременно является главой государства , представляет потенциальный источник диктатуры, поскольку он «властвует и правит» , т.е. функция владения не отделена от функции управления. Эта формула власти закладывается при создании нового государства или изменении его государственно-правового режима, т.е. в переходный наиболее нестабильный период создания или развития государства.
В модели Целевого блока эталонного государства эта предопределенность диктатуры устранена путем признания народа сувереном де-юре и де-факто. Опираясь на юридическую дефиницию отношений, возникающих по поводу прав собственности, а именно различение прав владения (властвования) и прав распоряжения (управления), позволяют представить систему государственного управления эталонного государства в виде двух находящихся в иерархической связи подсубъектов (рис. 18). ВСУ — высший субъект управления (граждане государства, обладающие исключительными и бессрочными правомочиями суверена по праву происхождения или иного легитимного признания гражданства), олицетворяет власть в государстве, т.е. властвует. Выполняя роль «тысячи глаз», народ охраняет конституцию государства и следит за исполнением. В историческом прошлом эту роль ис-

Избрание Назначение Связывание Обратная связь Информация Рис. 18. Место и роль суверена в управлении эталонного государства
поднял монарх, который властвовал над душами и имуществом государства .
СУ — субъект управления (административный аппарат, получивший временные полномочия по договору с сувереном) управляет (руководит) народом (гражданами и жителями), а также распоряжается государственным имуществом по поручению суверена. В этой модели граждане государства выступают в двух ролях: солидарно как суверен — ВСУ и индивидуально как личности или объединения личностей, осуществляя функцию объекта управления (исполнителей), который с помощью обратной связи и механизмов самоуправления, контролирует и корректирует деятельность администрации (см. рис. 18).
ВСУ в качестве суверена обладает правомочиями, которые для СУ (администрации государства) являются императивами при принятии своих решений и проведении их в жизнь. В эталонном государстве суверен утверждает конституционную цель — основу, системообразующий фактор конституции, вносит поправки в конституцию, а также избирает высших должностных лиц государства. Согласно конституции, суверен делегирует избираемому на основе всеобщих прямых и тайных выборов физическому лицу полномочия хранителя цели (конституции) и Главы государства (президента ), ограничив его правомочия формулой: «властвует, но не правит».
В качестве носителя цели выступает Конституция (документ), закрепляющий в нормах конституционного права цель государства, природные принципы управления и созданные человеком на их основе иные принципы управления с учетом гуманистических ограничений. Конституция устанавливает права и обязанности власти, общества и человека, необходимые для достижения государственной цели. Признание народа в качестве суверена, права, обязанности и ответственность обоих субъектов управления (ВСУ и СУ) и уполномоченных ими должностных лиц закреплены в конституции государства.
Модель системы управления эталонного государства включает еще одну степень защиты от диктатуры. Дело в том, что господствующий ныне в демократическом государстве принцип управления: «разрешено все, что не запрещено», восходящий к формулировке
Т. Гоббса (Левиафан), предполагает только подчинение народа этому принципу (государь запрещает только другим — не себе). В модели управления эталонного государства категорию «должного» по Канту определяет суверен-народ, т.е. каким могло бы и должно быть бытие человека. Обладая высшей властью, народ распространяет этот принцип на субъект управления — администрацию государства, оставляя ей категорию «сущего», настоящего, т.е. что есть бытие и как оно есть.
В модели эталонного государства идея общественного договора получает, наконец, полную реализацию. Две договаривающиеся правоспособные стороны: полновластный народ-суверен, которого представляет избранный сувереном президент, и глава администрации государства заключают договор на определенный срок о выполнении одной Стороной (государственной администрацией) предписаний Суверена (другой Стороны) и об разграничении прав и ответственности Сторон на этот срок. Правоспособность сторон легитимна: граждане, представляющие народ в роли суверена, обладают гражданскими правомочиями, глава администрации получает правомочия по результатам государственного конкурса (см. гл. 6) , а члены его палат — на основе общенародных выборов.
В модели эталонного государства Конституционный суд находится в Целевом блоке (см. рис. 18). Его функция заключается в контроле над неизменностью конституции и ее цели. Конституционный суд дает вердикт: соответствует или не соответствует правовая норма конституции, но не использует механизмов правового регулирования: позитивного обязывания (предписания), дозволения и запрещения, находящегося в компетенции публичного и частного права (более подробно в гл. 6).
Ниже приведены основные связи, существующие в Целевом блоке на этапах жизненного цикла государства, где в качестве суверена выступает народ:

1. «суверен — учредительный орган». Суверен на всеобщих выборах избирает учредительный орган, который подготавливает проект конституционной цели, состав конституционной комиссии, состоящей из специалистов по управлению, конституционному праву и представителей политических партий и общественных организаций;
2. «суверен — гарант конституции». Суверен на всеобщих выборах (см. п. 1) избирает на длительный срок или пожизненно своего полномочного представителя на роль главы государства и гаранта будущей конституции, который «властвует, но не правит», — беспартийного президента государства из числа наиболее уважаемых граждан государства (управомочивающая норма права);
3. «суверен — Конституция». Суверен на всенародном референдуме утверждает конституционную цель (обязывающая норма права); решение передается конституционной комиссии для подготовки проекта конституции. Проект поступает на всенародное обсуждение, по результатам которого конституционная комиссия утверждает текст конституции. Конституция в качестве Основного закона государства промульгируется президентом.

Описанная организация власти эталонного государства имеет не только теоретическое обоснование. Она миллионы раз проверена в практике управления коммерческих и иных акционерных организаций в мире, а результаты этой апробации закреплены в нормах контрактного права. Существует положительный мировой опыт контрактных отношений, которые восходят к английскому прецедентному праву , получившему распространение в Европе, США и других странах. Здесь в качестве ВСУ выступает общее собрание акционеров, члены которого владеют капиталом на правах личной собственности. Общее собрание акционеров избирает на определенный срок постоянно действующего представителя субъекта управления (СУ) в роли председателя для оперативно-тактического управления акционерным капиталом и подготовки проектов стратегических решений в обмен на обязательства предоставить акционерам договорные преимущества, которые должны возникнуть в результате пользования их капиталом. ВСУ имеет право на определенных договорных условиях ограничить или прекратить отношения с СУ, в то же время СУ не может императивно воздействовать на ВСУ, что подтверждает права суверена как исключительного владельца прав .
При построении модели эталонного государства приняты во внимание и различия функциональных назначений акционерного общества и государства. Государство устанавливает нормы права, обеспечивает физическую защиту жизни и имущества граждан и жителей суверенной территории, в том числе акционеров и членов акционерных организаций. Государство также уполномочено применять легитимное физическое насилие над гражданами и жителями, нарушающими законы.
Суверен в эталонном государстве, обладая безусловной (гарантированной) стабильностью, избирает на длительный срок (или пожизненно) гаранта конституции на роль персонифицированного главы государства: президента или по традиции стран общего права легитимирует монарха, представляющего символ государства. Глава государства наделяется полномочиями промульгирования конституции и поправок к ней и правом возврата акта, который по вердикту конституционного суда признан нарушением конституции или конституционной цели; такая же процедура контроля над конституционной легитимностью решений любого органа государственной власти. Глава государства назначается Главнокомандующим вооруженными силами, утверждает назначение и снятие с должностей руководителей силовых ведомств. Предусматривается также процедура отстранения (импичмента) Главы государства наряду с другими высшими должностными лицами в случаях, предусмотренных конституцией.
Суверен избирает главу исполнительной власти, в качестве которого выступает глава правительства (например, в должности премьер-министра). В связи с оперативным характером деятельности и в силу таковой премьер-министр является координатором деятельности ветвей власти (см. ниже). В этой модели члены исполнительной ветви власти назначаются главой администрации (правительства). Члены парламента и высших должностных лиц судебной власти избираются сувереном в результате всеобщих, тайных и прямых выборов, процедура которых определена конституцией , равно как и условия допуска кандидатов к выборам, обновления состава и отзыва депутатов.
Таким образом, законодательная и судебная ветви власти, находясь де-юре в составе государственной администрации, сохраняют независимость, которой при прежней модели разделения властей они де-факто не владели: глава исполнительной власти (президент) де-факто имел реальное право обхода решений обеих ветвей власти. Однако в новой модели управления (с сувереном-народом во главе) контроль конституционности и следования конституционной цели в решениях всех трех ветвей власти, в том числе главы исполнительной власти, осуществляются в Целевом блоке Конституции, т.е. контроль становится действительно независимым, как это имеет место в международных корпорациях. Отличие от международных корпораций состоит в том, что существенно увеличиваются объемы правотворческой и правоисполнительной деятельности и характер законотворческой работы, связанной с преобразованием конституционных императивов в законы, подзаконные и прочие акты, а также судебное правотворчество.
Следствием такого организационного построения является увеличение области принятия объективных управленческих решений, диктуемых экономическими и социальными интересами народа и государства, т.е. уменьшается область принятия решений по политическим соображениям, что обусловливает существенное ослабление одного из мощных источников коррупции в высших эшелонах власти. Например, как было показано выше, политические партии, относящие себя к центристским, лишаются возможности извлекать выгоды из конъюнктурной поддержки одной из соперничающих сторон, поскольку у суверена — единственная цель, и все политические партии могут действовать только в рамках этой цели. Плоды поддержки не достаются политическим заинтересованным лицам, а нахождение лучших способов и средств достижения цели государства идет на пользу суверена.
Такая модель конституционного права эталонного государства оказывает влияние на состав и содержание конституции как документа. Оставляя широкую свободу госаппарату для принятия решений и использования средств при выполнении функций управления, составляющих функционально-структурный каркас управления (ФСКУ), Конституция фиксирует цель государства, правила и правомочия по внесению в нее поправок, а также принципы управления государством в качестве императивов для принятия и выполнения решений исполнительной власти. Конституция также включает правила и правомочия контроля над исполнением властными структурами договорных обязательств, ожидаемых результатов в срок действия договора между Сторонами и санкций за неисполнение или неполное исполнение обязательств властными органами.

4.9 Верховенство ограничений

Третье условие реализации метода целевого управления состоит в том, что конституционная цель требует исполнения восходящего к Глобальному природному управленческому принципу, представляющему безусловное верховенство внутренних и внешних ограничений при принятии государственных решений. Под внутренними ограничениями понимаются способность и готовность внутренней среды государства (наличие и состояние ФСКУ в системе государственного управления, социализация населения и состояние защиты прав и свобод человека) выполнять управленческое решение на всех этапах жизненного цикла государства: 1) рождение, 2) переход от тоталитаризма к демократии и либерализму; 3) нормальное развитие (эталонное государство).
Внутренние ограничения прав и свобод человека одновременно являются императивом для государства, взявшего на себя обязательства членства в международных организациях. Однако, принимая во внимание, что ограничение прав и свобод человека всегда является инструментом государственного управления, речь может идти о том, что ограничения не должны приводить к снижению динамики интегрального показателя качества жизни населения страны в период до достижения этапа нормального развития и быть минимальными в экстремальные периоды существования государства (при рождении государства и чрезвычайных обстоятельствах). В переходные периоды особо важную роль играют отношения других государств и мирового сообщества к государствам, освобождающимся от идеологического наследства тоталитаризма и коллективистской идеологии.
Под внешними ограничениями цели государства понимаются цели организационных структур или организаций более высоких уровней управления, в состав которых входит государство, нормы международного права и законы природы (экология, время, пространство). Внешние ограничения цели государства можно рассмотреть в рамках категорического императива И. Канта как универсального постулата взаимодействия систем. Государство и внешнюю среду (включающую все государства и природу) можно представить как целостность. Тогда среда, существующая «для всех», определяет ограничения и для отдельной системы, т.е. действия каждого государства должны строиться таким образом, чтобы не нанести вреда среде и предотвратить нежелательные воздействия среды на все государства. Категорический императив для глобальной системы: «государства — среда» мог бы рассматриваться как императивное предписание (ограничение) среды для норм права в каждом государстве .

4.10 Закрепление нововведений в конституционном праве

Поскольку цель представляет предвосхищение будущего, она возникает в головах людей еще до создания организационной структуры, которой предстоит содействовать достижению цели. Это означает, что защита цели, ее неизменность и верховенство (исключительность) должны быть защищены правовыми средствами. Они должны быть обеспечены материальными ресурсами на всех этапах жизненного цикла государства и каждого управленческого решения (подготовка, принятие, исполнение и корректирование по полученным результатам) на всех иерархических уровнях управления, а также контролем со стороны независимых субъектов права. Это — условие безвременной защиты цели и управленческих связей между сувереном и всеми иными компонентами субъекта и объекта управления (конечными субъектами права) предусматривается в модели системы управления эталонного государства.
С другой стороны, реализация цели должна быть обеспечена организационно, т.е. в иерархии управления должны быть такие центры управления, которые самостоятельно могут принимать и реализовывать большую часть управленческих решений, освобождая высший центр от необходимости вмешиваться в деятельность нижних центров, подменяя их. Напомним, что принцип субординационного управления, который в организационных системах выражается также через делегирование полномочий, позволяет в живой природе высшему центру организма — мозгу управлять триллионами клеток человеческого тела, непрерывно подвергающимся различным воздействиям, хотя мозг, как отмечалось, занимает около 2,5% массы тела человека. Центр управления эталонного государства должен сам освобождаться для подготовки и принятия решений высшего уровня, касающихся будущей судьбы всего государства, т.е. предпосылки для достижения цели. При этом не только субординационные связи, но и координационные связи (горизонтальное управление — процессуальные нормы права) должны обеспечивать (или не противоречить) реализации цели при любом акте принятия государственного решения.
Рассмотрим детальнее эти посылы в формировании эталонного государства как анатомической модели управления организмом.
Защита цели
Сохранение цели в рамках конституции как символа государства и выразителя государственно-правового строя может быть обеспечено только физическим лицом. Личная судьба этого лица должна находиться в абсолютной зависимости от сохранения цели государства, что является доминантой его поведения (аналог монарха).
Физическое лицо получает от суверена полномочия юридического лица — главы государства как гаранта цели государства в результате демократических выборов на пост президента или в результате признанного сувереном права наследования конституционного монарха. Инвариантная цель является стабилизирующим фактором политической системы общества, поскольку политические разногласия в таком обществе могут касаться только средств достижения единственной цели, в результате чего отпадает необходимость частых обращений к суверену (например, проведение дорогостоящих референдумов по внесению поправок в Конституцию).
Тем не менее, признание народа как суверена государства необходимо, но недостаточно. Понятия «цели государства и суверена» — двух исключительных компонентов права закладываются в Основном законе государства при рождении (провозглашении) государства и при внесении поправок в действующую конституцию в период нормального развития. На этих двух критических этапах жизни государства возможны такие воздействия политических интересантов на конституционные процессы, которые могут полностью изменить цель и, следовательно, государственный строй или заложить основы для будущего его изменения . Существует и третий постоянно действующий фактор — принятие властью государственных решений (законов, подзаконных актов и оперативных решений), противоречащих Основному закону государства и его цели.
Речь идет о защите цели от прямого воздействия на конституцию и о защите прав суверена при принятии государственных решений. Из этого вытекает, что функция целереализации требует не только гаранта в виде физического лица, представляющего Высший субъект управления, но и механизма защиты цели от случайных или сознательных внутренних и внешних воздействий, стремящихся разрушить гомеостаз .
До возникновения демократических государств вопрос о защите государственного строя не требовал внимания. Иерархи авторитарных и тоталитарных (светских и религиозных) режимов, будучи единственными носителями и гарантами цели, всеми силами заботились о сохранении существующего государственного строя, т.е. защиты и сохранения собственной персоны. Иное дело демократический режим, предполагающий политическую борьбу за власть в государстве. Вследствие свободы, которую предоставляет демократия своим гражданам, в том числе тем, кто работает в государственном аппарате, возникает множество формальных и неформальных центров управления. При определенных условиях центры управления, оппозиционные государственному строю, могут попытаться изменить цель и строй государства легитимным путем . Ниже рассматриваются механизмы защиты цели государства на критических этапах его жизненного цикла.
На этапе нормального развития государства сохранение цели может быть обеспечено путем создания специальных условий внесения поправок и изменений в законы верхнего уровня. Процедура состоит в том, что устанавливается минимальное число членов законодательной власти, которые наделены правом вносить изменения в законы в определенные интервалы времени. Чтобы предотвратить принятие решений, которые могли бы изменить госу- дарственно-правовой режим, историческая практика пришла к необходимости дополнительной защиты от нежелательных решений. Используется универсальный прием персонификации процедуры, т.е. процедура идентифицируется с правами человека как должностного лица. В демократических государствах этим свойством наделяется глава государства — президент (или конституционный монарх). Такая процедура персонального утверждения одним лицом уже принятого коллективного решения имеет глубокий управленческий смысл: власть этого лица (гаранта Основного закона), а иногда его материальное благополучие и даже физическое существование напрямую зависит от того, способен ли он защитить признанную обществом цель государства, закрепленную в Конституции.
Чтобы сохранить социальный правовой режим государства, альтернативой которому могут быть авторитарный или тоталитарный режимы, существует полный или частичный набор средств защиты, зависящий от возраста демократии . В молодых и слабых демократиях принимаются законы, напрямую препятствующие участию в выборах тех политических партий и движений, которые ставят целью (или своими действиями демонстрируют стремление) изменить государственный строй. Принимаются меры по защите конституции как носителя цели государства, а гарант сохранения конституции наделяется особыми полномочиями. В старых демократиях, сложившихся за долгий исторический период, гуманистическая мораль и политическая культура большинства граждан страны способны не допустить победы экстремистских партий на выборах и поэтому специальные законы для них не требуются.
Кроме того, существуют закрепленные нормами права обратные связи между гражданами государства (народ) и двумя субъектами управления: ВСУ (гарантом конституции) и СУ (администрацией государства); граждане также могут обращаться к обоим субъектам управления и в организации мирового сообщества. Граждане по обратной связи влияют на деятельность гаранта конституции, а также на решения и действия компонентов Административного блока и опосредованно через международные организации. В зависимости от уровня цивилизованности государства диапазон влияния по обратной связи может проявляться в форме простой информации (неправовая связь) в тоталитарных и авторитарных государствах и в форме обязывающей нормы права в правовых государствах; вторая форма присуща эталонному государству. В нем устанавливается связь между объектом управления и субъектом управления, реализуемая безотлагательной нормой права гражданина и общественной организации .
Так как Конституция является единственным источником права в правовом государстве (что то же — в эталонном государстве), отсутствие, неполнота или искажение любой нормы в перечисленных выше связях обусловливает возникновение проблем и кризисов в жизни населения и конституционных кризисов. Возможность возникновения такого рода нарушений была понята и устранена в нормах уголовного права (восходящего к римскому праву) путем внесения в процедуру оформления решения обязательного упоминания порождающего источника или объяснения, почему этот источник не приемлем для данного случая. Это условие нашло отражение в конституции эталонного государства.
Кроме субординационных (вертикальных) связей нарушение и неполнота регламентов горизонтальных связей (процессуальных норм, тоже восходящих к римскому праву) может привести на том же управленческом уровне к искажению принятых решений, поскольку несознательно или преднамеренно будет нарушен управленческий принцип адекватности информации.
Типичный пример в этом смысле является закон о выборах членов законодательной власти в молодом демократическом государстве, не определившем цель государства. Закон не допускает к выборам в законодательное собрание политические партии, ставящие целью замену государственно-правового режима на тоталитарный, ведут пропаганду и создают организации по распространению коллективисткой идеологии и т.п. Однако, в законе о выборах не идентифицированы эти понятия, экстремистские партии и лидеры проникают в органы управления государства, дестабилизируя политическую систему. Исполнители закона о выборах, не имея дефиниции компонентов, могут трактовать их смысл в собственных интересах как в содержательном, так во временном аспектах. Здесь кроется мощный источник коррупции и других нарушений, чреватых серьезными экономическими и социальными потерями.
Движение к желаемой народом цели может начаться только после того, как народ утвердится в правах суверена, начиная от подготовки государственных решений до их реализации в жизни. Процесс превращения граждан в народ-суверен происходит по тем же принципам управления, которые свойственны любой организационной системе, например, закрытому акционерному обществу — товариществу на вере. История становления конституционного права показала, что даже сторонники идеи конституции как документа, устанавливающего только механизм управления и структуру власти, уже через короткое время были вынуждены согласиться на включение норм, защищающих права человека, т.е. Целевой блок.
Принимая во внимание, что Конституция включает три разнородных блока: Целевой, Административный и Блок самоуправления, дальнейшее участие суверена на всем протяжении развития государства обязательно лишь при внесении поправок в конституцию, а также при выборах функционеров Целевого и Административного блоков. В неявном виде это положение прослеживается в конституциях ряда государств, которые запрещают пересмотр отдельных норм права, затрагивающих государственный строй . Соответствие вносимых поправок с утвержденной народом-суве- реном конституционной целью и другими императивами конституции выявляют независимые эксперты, омбудсмены, общественные организации (блок самоуправления); вердикт дает Конституционный суд.
Однако и здесь обнаруживается правовой источник ослабления защиты конституции и возможного ухода от принятой цели государства. Судебная власть стремится не допустить принятия решений, противоречащих конституции, но не сохранение самой конституции. Существующие Конституционные суды состоят из нескольких судей, и судьба конституции зависит от случайного соотношения судей, которые могут иметь различные взгляды и предпочтения: персонально никто не ответственен за сохранение самой конституции. При существующей системе разделения властей нет персонифицированного гаранта Конституции.
Наконец, существует влияние фактора времени. Меняются отношения (характер связей) между властью и народом, внутри народа (изменение материальных возможностей и мировоззрения), между государствами, отношения с мировым сообществом и природой. Все эти изменения должны учитываться при подготовке и реализации государственных решений. Однако базовая категория — его анатомия не меняется, хотя меняются весовые и пространственные характеристики отдельных частей и в целом тела. Стабильность неизменных (анатомических) показателей в течение длительного исторического периода обусловлена тем, что они отражают инвариантный (конституционный) компонент развития живой природы (в неживой природе существуют аналогичные элементы, обладающие инвариантностью в течение периода времени на множество порядков больше). Следуя природным принципам, человек может создать модель организационного артефакта (например, конституции государства), описывающей только неизменные принципы управления, которые предопределяют целевую направленность на реальное удовлетворение вечных и неизменных физических и интеллектуальных потребностей человека.
Этим свойством должно обладать эталонное государство, которое способно проводить периодическое реформирование и модернизацию системы управления с тем, чтобы своевременно корректировать движение государства к вечной и неизменной цели человека жить в обществе, удовлетворяющим его потребности и желания постоянного улучшения качества жизни .
Приведенная периодизация проявления абсолютных правомочий народа-суверена представляет основную функцию Целевого блока в управлении эталонного государства. Права народа-сувере- на здесь закреплены и защищены с точки зрения этой функции, т.е. воплощения цели в объективно-реальном результате деятельности. Модель может служить методическим средством для диагностирования глубинных органических причин болезней, которые не могут быть устранены оперативным путем.
Результаты анализа и построения модели системы управления эталонного государства позволяют утверждать, что система государственного управления, опирающаяся на три представленных ниже инвариантных основания, не зависит ни от объективных категорий времени и пространства, ни от субъективных факторов истории развития человечества.
Первое основание — государство является организационным артефактом, т.е. одной из разновидностей организационных систем, созданных людьми и предназначенных для удовлетворения потребностей и желаний членов организации на основе объединения усилий и жизненных судеб. Сами организационные системы представляют этап эволюционного развития живой природы, следующий за этапом развития популяций. Признание государства организационной системой позволяет рассматривать его как большую открытую целостную целеустремленную систему, общий результат деятельности которой больше суммы результатов взаимодействующих компонентов (людей). Численность организационных артефактов ныне сопоставима с численностью людей на земле, и накопленный опыт управления и правового регулирования должен быть применен при построении системы управления государства.
Второе основание — цель государства. Представляет системообразующий фактор государства как организационного артефакта. Цель представляет как бы «геном» внутреннего развития государства, который хранит информацию о его прошлом, настоящем и закономерном развитии в будущем, что позволяет осознанно принимать решения об этапах развития государства в условиях неопределенности среды и тем самым консолидировать усилия граждан на этапном достижении цели.
Третье основание — народ в роли суверена власти, т.е. высшего субъекта государственного управления, который утверждает конституционную цель и поправки к Основному закону. Суверен нанимает государственную администрацию на временную работу по договору, определяющему уровень благосостояния народа, который должен быть достигнут на данном этапе пути к достижению конституционной цели. Верховенство народа-суверена является единственным условием демократизации и либерализации государственного строя и укрепления гражданского общества, которые создадут защиту против диктатуры и непрозрачности управленческих процессов и решений, порождающих коррупцию и другую противозаконную деятельность во власти.
К этому следует добавить неэффективность представительной демократии как защитника интересов граждан. Согласно «теореме невозможности» А. Эрроу «...не существует метода агрегирования индивидуальных предпочтений для трех и более альтернатив, который удовлетворял бы некоторым вполне справедливым условиям и всегда давал бы логически непротиворечивый результат. ...во многих случаях невозможно корректно определить коллективное мнение людей» . Предложенные Эрроу условия подверглись тщательной проверке. Никому не удалось доказать неправомочность условий и ошибочность его выводов — противоречивость и способность власти манипулировать общественным сознанием сохраняется: вынужденное использование представительной демократии на начальном этапе ухода от тирании, опробованной отца- ми-основателями США, показало, что достижение полной результативности потребовало более полутора века; в новое время и в других условиях (уничтожение тирании внешними силами на примерах Германии и Японии) потребовалось почти в 10 раз меньше времени, но разрушение прежних систем государственного управления стоило 20 миллионов жизней.

4.11 Краткие выводы

Приведенные суждения об основаниях системы управления эталонного государства обладают свойствами всеобщности и необходимости, а одно обладает признаком новизны (ФСКУ), т.е. не вытекают из иных совокупных суждений. Таким образом вся совокупность суждений отвечает Кантовскому критерию разумного основания и может быть отнесена к категории научно-обоснованных суждений. Базовые основания системы государственного управления, будучи закреплены нормами права приобретают свойство долженствования (позволения, допущения и уполномочивания), которые превращают основания в инструменты преобразования действительности; это положение действует только в правовом государстве (в эталонном государстве).
С другой стороны, совокупность норм права, складываясь в Основной закон (конституцию), является моделью управления госу-

дарства. Сравнение целевых блоков писаных конституций конкретных государств с соответствующим блоком конституции эталонного государства позволяет выявить патологии управления конкретных государств. Игнорирование или непонимание факта существования болезней на высшем уровне управления и отказ от своевременного лечения управленческих недугов - путем модернизации или реформирования государственного управления — неизбежно приводит к перерастанию проблем и кризисов в конфликты, вызывающие значительные материальные потери и жертвы среди населения, иногда жертвы и в аппарате власти.
Поскольку выявлены субстанциональные основания построения конституции: источниками права могут быть признаны принципы управления, действующие в живой природе, а также «очеловеченные» принципом справедливости. Признание этих принципов в дополнение признания роли таких базовых категорий как суверен, цель, ограничения цели и т.д. открывают новые возможности документального формирования Конституции. Конституция может быть представлена небольшим по объему правовым документом непрямого действия и длительного пользования. Оба качества повышают практическую действенность документа и избавляют от внесения поправок.
В следующей главе рассматриваются результаты пробного диагностирования патологий системы управления в Целевом блоке на примерах отдельных государств.

.Ваш комментарий о книге
Обратно в раздел Политология