Карл Т., Шмиттер Ф. Что есть демократия?

Довольно долго слово "демократия" обращалось на политическом рынке как необеспеченная валюта. Самые разные политики наклеивали его как ярлык на свои взгляды и позиции. В отличие от них, исследователи старались не злоупотреблять этим неоднозначным понятием. Выдающийся теоретик американской политологии Роберт Даль (Robert Dahl) даже пытался ввести новый термин "полиархия", безуспешно стремясь достичь большей точности. Однако хорошо это или плохо, но "демократия" остается ключевым понятием в современной политике. Конкретизировав его значение, можно принести реальную пользу политическому анализу и политической практике.

В настоящее время уже достигнуто соглашение относительно тех минимальных требований, соблюдение которых позволяет той или иной политической линии именоваться "демократической". Более того, за соблюдением этих условий следят теперь международные организации. Некоторые страны даже реально учитывают их при выработке своей политики.

Что есть демократия

Начнем с широкого определения демократии, с общих принципов, отличающих эту систему отношений между управляющими и управляемыми. Затем рассмотрим кратко процедуры, условия и мероприятия, необходимые для ее стабильного существования. Наконец, обсудим два дополнительных принципа, обеспечивающих функционирование демократической системы, которые намеренно не отнесены к общим принципам и формальным условиям, но без которых, однако, перспективы демократии становятся весьма туманными.

Хотелось бы сразу заметить, что демократия не сводится к некоему единственно возможному набору институтов. Конкретная форма демократии в конкретной стране зависит от социально-экономических условий, от традиционной структуры государства и принятой политической практики.

Современная политическая демократия есть система управления, при которой власти отвечают перед гражданами за свои действия в общественной сфере, а граждане реализуют свои интересы через конкуренцию и взаимодействие своих выборных представителей.

Как и любая другая система, демократия зависит от носителей власти - людей, играющих особую роль в управлении и наделённых по закону распорядительной функцией. Нормы, определяющие легитимные способы прихода к власти и ответственность управляющих за свои решения, отличают демократическую систему от недемократической.

В общественной сфере действуют коллективные нормы и коллективный выбор, становящийся обязательным для общества и подкреплённый силой государства. При разных формах демократии сфера эта может быть больше или меньше, в зависимости от предшествовавшей системы отношений между частным и общественным, государством и обществом, правовым принуждением и волюнтаризмом, нуждами коллективов и индивидуальными предпочтениями. Либеральная концепция демократии максимально ограничивает общественную сферу, в то время как социалистический или социал-демократический подходы расширяют ее путем государственного регулирования, субсидий, а в ряде случаев - коллективного владения собственностью. Ни одна из этих разновидностей не является более демократичной, чем другая, - они попросту демократичны по-разному. Но в крайнем своем выражении обе могут подорвать демократию: первая - невозможностью удовлетворения коллективных потребностей и исполнения решений законной власти, вторая - отсутствием индивидуального выбора и контроля за незаконными действиями правительства.

Ключевой элемент демократии - полноправие граждан. Истории известны жесткие ограничения в правах, вводившиеся большинством ранних (или частичных) демократий по признакам возраста, пола, общественного статуса, расы, грамотности, владения собственностью, уплаты налогов и т. д. Право избирать и быть избранным распространялось на небольшую часть населения. Лишь некоторые социальные группы могли объединяться в общественные организации. Продолжительная борьба, доходившая порой до гражданских или межгосударственных войн, покончила с большинством этих ограничений. В отличие от ранних американских и европейских демократий ХIХ века, ни одно из недавно ставших на демократический путь государств Южной и Восточной Европы, Азии, Латинской Америки не пыталось установить формальных ограничений на право избирать и быть избранным. Впрочем, ситуация может сильно осложняться за счет неформальных ограничений гражданских прав.

Состязательность не всегда признавалась сущностным элементом демократии. В классических демократиях упор делался на прямое участие граждан в принятии решений, якобы обеспечивающее единство. Собранию граждан предстояло, выслушав различные предложения и взвесив их относительные достоинства и недостатки, избрать единый способ действий. Демократическому мышлению свойственна традиционная враждебность к фракционности и "особым интересам". Но по крайней мере с появлением "Федералист Пейперс" ( The Federalist Papers ) всеми было признано, что фракционность и соперничество есть неизбежный недостаток демократий - на уровне выше местного. Как утверждал Джеймс Мэдисон ( James Madison ), "корни фракционности лежат в человеческой природе", и если мы избавимся от "болезни фракционности", то последствия этого будут, возможно, хуже самой болезни. Поэтому следует, не отвергая фракционность, стараться по возможности контролировать её проявления. Демократы признают, что фракции возникают неизбежно, но в то же время предлагают различные формы и методы регулирования межфракционной борьбы. Именно этими методами в основном и отличаются друг от друга разные подтипы демократий.

Расхожее определение демократии сводит ее к регулярным выборам, проводимым на честной основе при строгом подсчете голосов. Это заблуждение называют "электорализмом" - верой в то, что выборы сами по себе способны направить политическую активность в русло мирного соревнования между элитами и легитимно наделить победителей законодательной властью от имени общества. При этом игнорируются как методика подсчета голосов, так и другие способы манипуляций или давления со стороны победителей выборов. Несмотря на то что периодические выборы очень важны для демократической системы, они всего лишь позволяют гражданам отдать предпочтение одной из стратегий, предлагаемых политическими партиями. В период же между выборами граждане могут воздействовать на государственную политику посредством иных институтов: объединений по интересам, общественных движений, местных группировок, профессиональных союзов и т. д. Все эти формы являются составными частями демократической практики.

Другой общепризнанный показатель демократии - власть большинства. Всякий орган управления, принимающий решения относительным большинством голосов, демократичен - идет ли речь об избирательном округе, парламенте, комитете, городском совете или партийном собрании. В исключительных случаях (например, для внесения поправок в конституцию или исключения одного из членов) требуется квалифицированное большинство, то есть более чем 50 процентов голосов.

Однако и здесь возникает проблема. Что, если законно избранное большинство (особенно стабильное и самовоспроизводящееся) регулярно ущемляет своими решениями некое меньшинство (например, культурную или этническую группу)? В подобных случаях успешно действующие демократии обычно сочетают принцип власти большинства с защитой прав меньшинств. Это может реализовываться в форме конституционных оговорок, выводящих отдельные вопросы за пределы компетенции большинства (Билль о правах); в виде требований, предъявляемых в отдельных округах к доминирующему большинству (конфедерализм); в гарантиях автономии местных властей от центрального управления (федерализм); в коалиционных правительствах, включающих представителей всех партий (консенсуализм); или же путем переговоров между основными социальными группами и достижением общественных соглашений - например, между предпринимателями и наёмными трудящимися (неокорпоративизм). Самую же эффективную защиту меньшинств осуществляют многочисленные объединения по интересам и общественные движения. Эти структуры отражают - а иногда и порождают - различные гражданские ориентации, тем самым воздействуя на демократически избранных представителей власти.

Демократические свободы должны также способствовать развитию коллективного сознания граждан, пониманию ими общих нужд и принятию решений - без расчета на каких-то властителей. Классическая демократия уделяла этим процессам особое внимание, но они происходят и теперь, хотя современные теоретики проводят аналогию между политической жизнью и рынком, видя смысл всех демократических процедур в достижении максимального успеха в конкуренции. Носители разнообразных социальных статусов и интересов, оставаясь независимыми от государства, а может быть, и от партий, не только ограничивают произвол власти, но и формируют то, что в современных политологических исследованиях именуется "гражданским обществом", новый, лучший тип граждан - более информированный, более социальный по складу сознания, готовый на жертвы ради общего блага. В идеале гражданское общество создает промежуточный уровень управления между индивидуумом и государством. Оно способно разрешать конфликты и контролировать поведение граждан, не обращаясь к механизмам общественного принуждения. Вместо того чтобы забрасывать ответственных лиц все новыми требованиями и тем самым делать систему неэффективной, жизнеспособное гражданское общество смягчает конфликты и улучшает социальный климат - и при этом опирается не только на законы рынка.

Прямо или опосредованно избираемые представители выполняют в современных демократических обществах большую часть реальной политической работы. Большинство из них - профессиональные политики, настроенные на занятие видных государственных постов. Сомнительно, чтобы какая-либо из демократий могла действовать без таких профессионалов. Вопрос заключается не в том, будет ли существовать политическая элита - или даже класс профессиональных политиков, - а в том, как избираются эти представители граждан и как они отвечают за свои действия.

Одновременно с этим за счет роста структур управления (происходящего в значительной мере под влиянием общественных требований) увеличилась численность и упрочилась власть государственных деятелей, принимающих важные для общества решения, но не избираемых публично. Вокруг упомянутых структур возник обширный аппарат советников, подбираемых преимущественно по профессиональному, а не по территориальному признаку. Такие организации, в отличие от политических партий, стали основными представителями гражданского общества в наиболее стабильных демократических странах. Несколько реже проявляют себя в этом качестве общественные движения.

Процедуры обеспечения демократии

Принципы демократии абстрактны и могут давать начало разнообразным институтам и подтипам. Однако для демократического развития необходимо соблюдение определённых процедурных норм и уважение гражданских прав. Всякое неправовое общество - общество, не ограничивающее себя подобными нормами, не соблюдающее таких процедур, - не может быть признано демократическим.

Роберт Даль назвал следующие условия, необходимые для существования современной политической демократии (или, по Далю, "полиархии"):

1. Контроль за решениями правительства конституция возлагает на выборных официальных лиц.
2. Эти официальные лица периодически избираются в ходе честно проводимых выборов, исключающих по возможности всякое принуждение.
3. Практически всё взрослое население имеет право выбирать официальных лиц.
4. Практически всё взрослое население имеет право претендовать на выборные должности.
5. Граждане имеют право выражать свое мнение, не опасаясь серьезного преследования по политическим мотивам.
6. Граждане имеют право получать информацию из альтернативных источников. Альтернативные источники информации находятся под защитой закона.
7. Граждане имеют право создавать относительно независимые ассоциации и организации, включая политические партии и группировки по интересам.
   Для большинства теоретиков эти семь условий исчерпывают всю сущность демократии, однако мы предлагаем добавить еще два.
8. Избранные народом официальные лица должны иметь возможность осуществлять свои конституционные полномочия, не подвергаясь противодействию (даже неформальному) со стороны невыборных официальных лиц. Демократия оказывается в опасности, если военные либо сотрудники государственных учреждений или предприятий имеют возможность действовать независимо от выборных руководителей и тем более накладывать вето на решения народных избранников.
9. Государство должно быть суверенным и действовать независимо от политических систем более высокого уровня. Даль и другие современные теоретики, очевидно, считали это условие само собой разумеющимся, поскольку вели речь о формально независимых национальных государствах. Однако после раздела сфер влияния, заключения множества неоколониальных соглашений, возникновения союзов и блоков проблема автономии стала достаточно серьезной. По-настоящему ли демократична система, если выборные руководители не способны принять обязательные для всех решения без утверждения их извне? Этот вопрос весьма существен, даже если внешнее воздействие исходит от государства с демократической конституцией, а внутренние власти способны в той или иной мере противостоять ему (как в случае с Пуэрто-Рико). В противоположном же случае, как, например, в республиках Прибалтики1, он оказывается принципиальным.

Принципы, обеспечивающие функционирование демократической системы

Перечисление условий и процедурных норм позволяет определить, что такое демократия. Но оно ничего не говорит о том, как реально функционирует демократическая система правления. Простейший ответ: "Согласно воле народа". Более сложный: "Согласно коллективной воле политиков, действующих в условиях ограниченной неопределённости".

В демократическом обществе представительная власть должна хотя бы неформально постановить, что группа, победившая на выборах или добившаяся большего политического влияния, не станет использовать свое временное превосходство для того, чтобы в будущем отстранять проигравших от выборных постов и блокировать их влияние. Проигравшие же, сохраняя возможность конкурировать, будут уважать право победителей выносить обязательные решения. Граждане подчиняются решениям, вырабатываемым в ходе соперничества, если результат соответствует их коллективной воле, периодически выражаемой на честных выборах либо на открытых и регулярных переговорах.

Проблема заключается не столько в определении целей, которые обеспечили бы широкое единство в обществе, сколько в выработке правил, устраивающих всех. Конкретная форма этого "демократического торга" (выражение Даля) может сильно различаться в разных странах. Она зависит от социального деления и от таких субъективных факторов, как взаимное доверие, кодекс чести, готовность идти на компромисс. Подобное соглашение может даже предусматривать значительные разногласия по существенным вопросам политики.

Любой демократический режим предполагает некоторую непредсказуемость: неизвестно, кто победит на следующих выборах и чья политика будет реализовываться. Даже в обществах, где постоянно побеждает одна и та же партия или проводится однонаправленная политика, существует возможность изменений в результате независимых коллективных действий - например, в Италии, Японии, скандинавских странах. Если такой возможности нет, система не является демократической - как в Мексике, Сенегале или Индонезии.

Эта характерная для всех демократических систем неопределенность существует лишь в определенных пределах. Включиться в политическое соревнование может не каждый: есть правила, которые необходимо уважать. Не всякая политика может проводиться - должны соблюдаться необходимые условия. Допустимый при этом разброс в разных странах неодинаков. Частично он определяется конституционными гарантиями прав собственности, личных свобод, возможности самовыражения. Однако по большей части эти ограничения выявляются в ходе соперничества между группами и партиями и в процессе гражданского взаимодействия. Что бы ни говорилось после того, как будет достигнуто согласие по поводу правил, установленных коллективной волей (а в некоторых странах гражданам предлагаются весьма радикальные преобразования), реальный разброс позиций должен оставаться в предсказуемых и общеприемлемых пределах.

Заметим, что предложенные нами принципы основаны на здравом смысле, а не на укоренившихся традициях терпимости, умеренности, взаимоуважения, "честной игры", готовности к компромиссам или доверия к руководителям. Мы уверены, что коллективная воля и ограниченная неопределённость могут возникнуть из взаимодействия антагонистичных и относящихся друг к другу с подозрением общественных субъектов - в то время как нормы гражданской культуры скорее должны восприниматься как следствие демократии, чем как ее источник.

Чем демократия не является

Мы попытались передать общий смысл современной демократии без упоминания конкретных правил и организационных структур, не сводя ее к определенной культуре или уровню развития. Мы считаем, что демократия не определяется регулярным проведением выборов и не отождествляется с некоей особой ролью государства. В то же время мы мало сказали о том, чем демократия не является, на что она не способна.

Очень соблазнительно представить себе быстрое решение на демократическом пути всех политических, социальных, экономических, административных и культурных проблем. Желание это вполне объяснимо. Но увы, - как говорится, хорошего понемногу.

Во-первых, экономически демократия не всегда эффективнее других форм правления. Темпы роста экономики в целом, сбережений и капиталовложений в демократических странах не обязательно будут выше, чем в недемократических. Особенно вероятно это в переходный период, когда собственники и административная элита могут реагировать на реальную или воображаемую авторитарную угрозу, вывозя или омертвляя капитал, устраивая саботаж. Со временем (в зависимости от типа демократии) благоприятные тенденции распределения доходов, рост общего спроса и уровня образования, увеличение производительности труда, развитие творческой активности могут, объединившись, улучшить экономическую и социальную обстановку. Но, конечно же, наивно ожидать немедленных изменений. Еще менее вероятно, что такие благоприятные черты будут определяющими в процессе демократизации.

Во-вторых, демократические режимы не обязательно эффективны в административном плане. Решения могут приниматься и менее оперативно, чем при других режимах, приходится считаться с большим числом участников общественной жизни. Стоимость реального результата возрастает уже потому, что необходимо "стимулировать" большее число изобретательных чиновников (хотя не следует приуменьшать масштабы коррупции в автократиях). Народ не всегда поддерживает новое демократическое правительство, поскольку неизбежные компромиссы полностью не удовлетворяют никого, а проигравшие свободны в выражении своего недовольства.

В-третьих, демократические режимы навряд ли окажутся более упорядоченными, едиными, стабильными и управляемыми, чем их автократические предшественники. Отчасти это плата за демократические свободы, с другой стороны - отражение недовольства новыми правилами и государственными структурами. Поначалу результаты временного компромисса двух режимов весьма противоречивы и непредсказуемы - пока общество не адаптируется к ним. Более того, эти результаты возникают как следствие серьёзной борьбы, мотивированной высокими идеалами. Лица и группы, недавно обретшие автономию, отрицают определённые правила, протестуют против тех или иных действий государственных структур, настаивают на укрупнении своей доли в "демократическом торге". Поэтому присутствие антидемократических партий неудивительно и не должно восприниматься как провал демократической консолидации. Важно заставить такие партии, пусть без энтузиазма, придерживаться общих правил ограниченной неопределённости и коллективной воли.

Проблема управляемости стоит не только перед демократическими, но и перед всеми режимами. Если учесть политическую изношенность и правовое падение, приведшие к краху автократические государства: от султанистического Парагвая до тоталитарной Албании, может показаться, что только демократии способны управлять эффективно и законно. Однако по опыту известно, что демократии также могут утрачивать управленческую дееспособность. Широкая общественность, бывает, разочаровывается в демократическом руководстве. Еще большую угрозу несут попытки руководителей жонглировать процедурами, подрывая в конечном счете принципы коллективной воли и ограниченной неопределённости. Критический момент может наступить, когда политики начинают осваиваться в более предсказуемых ролях, в отношениях зрелой демократии. Многие обнаруживают крушение своих ожиданий; некоторые понимают невыгодность своей позиции в новых условиях; другие могут увидеть угрозу своим интересам со стороны народного большинства.

Наконец, демократические режимы создают по сравнению с автократическими более открытые общества, что не обязательно подразумевает, однако, более открытую экономику. Многие из ведущих демократических стран пришли к протекционизму и закрытию границ, в значительной мере опираясь на общественные структуры в стимулировании экономического развития. Демократия и капитализм, несомненно, совместимы, несмотря на то, что между ними до сих пор продолжается борьба. Неясно, однако, укрепляет ли демократию утверждение таких либеральных экономических принципов, как право граждан владеть собственностью и присваивать доходы, рынок, разрешение конфликтов в частном порядке, освобождение производства от государственного регулирования, приватизация государственных предприятий. Демократические государства нуждаются во взимании налогов и контроле за заключением отдельных сделок, особенно при существовании частных монополий. Возможно, граждане и их представители предпочтут защищать права коллективов от посягательств со стороны состоятельных частных лиц. В этом случае они могут выделить отдельные виды имущества в общественную и коллективную собственность. Словом, экономическая свобода, пропагандируемая современными неолиберальными теоретиками, не является синонимом свободы политической и может даже подрывать последнюю.

Демократизация не обязательно принесёт с собой экономический рост, социальный мир, эффективное управление, политическую гармонию, свободный рынок или "конец идеологии". Менее всего она приведёт к "концу истории". Несомненно, некоторые из этих факторов способствуют укреплению демократии, однако они не являются ни ее предпосылками, ни непосредственными результатами. Но мы должны рассчитывать на зарождение политических структур, мирно конкурирующих, формирующих правительства и воздействующих на общественную политику; способных решать социальные и экономические конфликты посредством установленных процедур. Такие структуры, органично связанные с гражданским обществом, будут побуждать своих избирателей к коллективным действиям. Некоторые демократии, особенно в развивающихся странах, не оправдали подобных ожиданий. В то же время большое преимущество демократии заключается в том, что такой режим, единожды установившись, не только способен к самовоспроизводству в рамках начальных условий, но и в перспективе перерастает эти условия. В отличие от автократий, демократии способны изменять свои законы и организационные структуры под воздействием меняющихся обстоятельств. Возможно, они не сразу добиваются всего перечисленного выше, но на этом пути у них гораздо больше шансов на успех, чем у автократических режимов.

[1] Напомним, что речь идет о ситуации, существовавшей к моменту публикации статьи в "Journal of Democracy " (середина 1991 г .) - Прим. ред.