Богушевич Т. Политическое участие и представительство национальных меньшинств и их доступ к государственной службе

Перевод с английского И. Жуковского

Практически в каждой европейской стране национальные меньшинства страдают от различных форм исключения из социального и политического процессов. Хотя причины этого явления отличаются не сильно, набор инструментов, используемых для создания и поддержания такого дисбаланса, довольно разнообразен. Это может происходить на уровне государственного управления в соответствии с правовыми нормами, с использованием статуса гражданства и требования к знанию языка – как в Латвии. Это обусловливает ограничение возможностей участия национальных меньшинств в процессах принятия решений и государственном управлении, равно как и в доступе к нему.

Латвия как государство, в котором этнические латыши составляют только 58,1% всех жителей, представляет собой прекрасный пример необходимости не только принять принцип не-дискриминации, но и предпринять эффективные шаги по защите меньшинств.

Латвия не ратифицировала Рамочную конвенцию защиты национальных меньшинств и, соответственно, не имеет обязательств по соблюдению участия национальных меньшинств в государственном управлении, проистекающих из основополагающего принципа недискриминации. На практике это означает, что данный принцип часто нарушается.

Исходные условия. В Латвии процент населения, составляющего национальные меньшинства, является одним из самых высоких в странах Центральной и Восточной Европы. Жители страны иного, нелатвийского, происхождения составляют более 42% всего населения (2,3 млн); 29,4% населения составляют этнические русские (4).

После десяти лет независимости фактор гражданства остается одним из самых ограничивающих права национальных меньшинств в Латвии: около 550 000 жителей являются «негражданами», из них 547 515 этнические нелатыши.

Латышский язык – единственный государственный язык страны. Кроме латышского Государственный закон о языке официально признает ливонский, но все остальные рассматривает как «чужие», хотя для 42% населения латышский язык не является родным (2). Государство все ещё не проводит соответствующих потребностям жителей языковых обучающих программ, основным спонсором которых является программа EC Phare.

Участие, представительство и доступ к государственным структурам национальных меньшинств в Латвии. Проблема недостаточного участия национальных меньшинств в государственных структурах Латвии не должна рассматриваться вне контекста. Хотя не существует правовых барьеров, исключающих доступ к государственным структурам на основе национальности, недостаточное политическое представительство национальных меньшинств можно считать серьёзной проблемой на пути полноценного политического представительства национальных меньшинств. Стоит оценить основные факторы, препятствующие полноценному политическому участию национальных меньшинств в Латвии, подтверждая претензии к существующему положению.

Рассматривая проблему политического участия, представительства и доступа к государственной службе, остановимся на двух основных препятствиях, установленных статусом гражданства и требованиями к знанию языка.

Препятствия политическому участию национальных меньшинств в Латвии:

Проблема гражданства. Рассматривая выборы как источник легитимизации власти в демократической системе, необходимо анализировать государственное регулирование ситуации как на локальных, так и на парламентских выборах.

Неграждане не имеют права участия в выборах – ни в качестве кандидатов, ни в качестве избирателей. Несмотря на тот факт, что Латвия будет связана обязательством гарантировать права негражданам избирать и быть избранными на локальных выборах после завершения процесса вступления в ЕС, правящие партии рассматривают возможность внесения изменений в Конституцию, согласно которым исключительно граждане Латвии могли бы избирать и быть избранными.

Избирательный закон уже содержит определенные «заделы», но инициаторы проекта предполагают внесение изменеий в Конституций, хотя это требует определенных усилий (для этого требуется 67 голосов из 100 в парламенте). Прежде всего, это может быть обусловлено внешнеполитическими условиями, так как международные организации не определяют избирательные рамки в муниципальных выборах для неграждан Латвии. Такая ситуация может позволить избежать изменения Избирательного закона, если структура парламента изменится после выборов.

Языковые ограничения. Кандидаты, участвующие в локальных и парламентских выборах, должны свободно владеть государственным языком, что соответствует высшей (третьей) ступени знания языка (если кандидат является выпускником школы, где язык образования не является латвийским, то копия сертификата о знании языка прилагается к документам кандидата). Были случаи, когда некоторые кандидаты исключались из списка на основании того, что реальный уровень знания языка не соответствовал задекларированному и подтвержденному сертификатом.

Отсутствие условий для эффективного представительства национальных меньшинств. Лундские рекомендации эффективного политического участия национальных меньшинств в общественной жизни в Латвии не применяются в полной мере, и не ожидается институциональных изменений для обеспечения этого процесса. Хотя представители национальных меньшинств иногда приглашаются в качестве консультантов при разработке государственных программ, которые непосредственно касаются нелатышей, но на стадии принятия конкретных решений их мнение игнорируется. Фонд интеграции общества, которому прочили важнейшую роль в продвижении интересов национальных меньшинств и их интеграции, состоит преимущественно из политических игроков, в то время как представители официальных организаций не принимают участия в подобной деятельности. Кроме того, использование ресурсов нередко вызывает вопросы у экспертов и порождает предположения о том, что некоторые проекты являются следствием лоббирования конкретных участников Фонда. Это серьёзно подрывает доверие к организации со стороны иностранных партнёров, равно как и компрометирует саму идею функционирования подобной институции как одного из основных факторов интеграции общества. Дополнительной причиной, которая может вызывать непонимание и вопросы, служит факт использования ресурсов Фонда без участия соответствующих консультантов.

Хотя муниципалитеты двух латвийских городов, где национальные меньшинства составляют значительную часть населения, предпри­нимали попытки создания консультативных советов неграждан с целью содействия их интеграции в латвийское сообщество, данной идее не хватает поддержки государства, и она реализуется за счёт ресурсов муниципального бюджета. Несмотря на то, что подобные действия находятся в контексте Рамочной конвенции защиты национальных меньшинств, равно как и Лундских рекомендаций, реакция правительства несколько неоднозначна. Позитивно оценивая идею изучения латвийского языка, оно одновременно отмечает, что при обеспечении «различными путями реализации политического участия, мотивация неграждан для натурализации может снизиться» (5, c. 23).

Представительство национальных меньшинств в государст­венных структурах и государственной службе. Принимая во внимание ситуацию, описанную выше, и недостаточную степень этнической мобилизации, следует отметить, что препятствия для политического представительства национальных меньшинств являются следствием отсутствия представительства как в правительственных структурах, так и на государственной службе.

Государственные структуры. Можно рассматривать текущую ситуацию как типичную: только 19 членов парламента из 100 имеют нелатвийское происхождение. Только 1 член Кабинета министров (из 16) является представителем национальных меньшинств. Премьер-министр представляет Латвийский национальный союз «За свободу и Отечество - LNNK». Нет представителей национальных меньшинств среди 7 судей Верховного суда, как и Госсовета по радио и ТВ, так как эти чиновники назначаются парламентом.

Artis Pabriks (Центр этнических исследований и прав человека) в январе 2003 г. представил рабочий вариант проекта «Представительство национальных меньшинств в госструктурах и компаниях: пропорциональность, стабильность, дискриминация». Одной из задач было исследование представительства национальных меньшинств на государственном уровне.

Политолог представил данные, в соответствии с которыми подавляющее количество постов в министерствах принадлежит этническим латышам. Одно из возможных объяснений ситуации, как он отметил, это комплектование министерств преимущественно в 1991 – 1993 гг., главным образом из членов Национального латвийского фронта. Второй фактор – недостаточное распространение информации о вакансиях (соответствующие объявления публикуются только в газетах, выходящих на латвийском языке) и недоверие. Автор пришел к заключению, что неверно трактовать эти данные как подтверждение дискриминации в Латвии, «если только не признать вопрос гражданства и языковые требования дискриминационными по своей природе».

Государственная служба. В данном случае языковые требования и вопрос гражданства являются законным порогом для доступа к постам. Госслужащие и кандидаты на посты, главы административных подразделений и их структур, а также служащие, имеющие дело с ведением документов, должны демонстрировать высокий уровень знания латвийского языка – даже оставляя в стороне вопрос гражданства. В соответствии с законом сотрудник государственных учреждений любого уровня, организаций и предприятий должен хорошо владеть латвийским языком.

Исследование, которое провел Artis Pabriks, может стать первой попыткой анализа данной ситуации со времён восстановления независимости.

Доступ национальных меньшинств к Государственной службе. При анализе условий доступа национальных меньшинств к госслужбе внимание будет уделяться преимущественно таким наиболее проблемным вопросам, как доступ к государственным, муниципальным и юридическим структурам, образованию. Как особая сфера внимания будет рассматриваться ситуация с электронными СМИ. Несмотря на тот факт, что в демократических обществах вмешательство государства в деятельность СМИ минимально либо незначительно, в Латвии языковые ограничения распространяются и на частные СМИ.

Государственные, муниципальные и юридические институты. Закон «О государственном языке» ограничивает госинституты от принятия письменных заявлений, просьб и жалоб от частных лиц не на латвийском языке, кроме некоторых чрезвычайных ситуаций (вызов скорой медицинской помощи, пожарных и полицейских служб, дорожные происшествия). Документы на иностранных языках могут быть приняты только с прилагаемым переводом на государственный язык с нотариальным заверением. Переводы и заверения – процедуры довольно дорогостоящие, и именно расходы во многих случаях являются поводом для отказа представителей национальных меньшинств от обращения в административные структуры.

Пятого апреля 2001 г. Парламент заблокировал важнейшую поправку к закону о рассмотрении индивидуальных заявок государственными и муниципальными органами. Главной идеей рабочей поправки было разрешение сотрудникам государственных и муниципальных органов говорить на приемлемом для обеих сторон языке во время рассмотрения поданной заявки.

Ведущий латышскоязычный еженедельник «Diena» 12 мая 2001 г. опубликовал информацию о том, как городской совет Риги поступает с входящей корреспонденцией на разных языках. По информации газеты, отдел корреспонденции горсовета Риги не регистрирует письма на русском языке и отсылает их обратно с предложением повторить письмо на государственном языке. Главы комитетов горсовета могут рассматривать письменные заявления и жалобы на негосударственном, языке, но в таком случае они обязаны сами зарегистрировать подобные документы. Однако письма на английском, французском или немецком переводятся. Среди штата горсовета отсутствуют переводчики с русского языка, в то время как в Риге 43,8% населения – этнические русские (данные переписи населения см. http://www.csb.lv/Pres/census6.htm), не считая того, что ещё часть жителей указала русский как родной язык. Вследствие такой ситуации на практике – например, в Даугавпилсе, где 95% населения русскоговорящие, – закон не соблюдается.

В соответствии с Уголовным кодексом каждый свидетель, жертва преступления либо обвиняемый имеет право использовать в судебных процедурах свой родной язык. Однако Закон «О государственном языке» предполагает, что все соответствующие документы должны быть переданы в суд либо в прокуратуру на латышском языке. В 2001 и 2002 гг. полиция не имела специального бюджета для переводов. В итоге множество документов не было переведено с русского на латышский, но суды и прокураторы приняли их. Коалиционный совет (неофициальная политическая организация, созданная лидерами правящей коалиции) отметил, что недостаток средств не является поводом для изменения закона «О государственном языке». Подобные правила национального законодательства могут влиять на право свободного доступа к суду, особенно если принять во внимание высокие цены на переводы и услуги нотариусов.

Доступ национальных меньшинств к образованию. В соответствии с законом 1998 г. «Об образовании» после 2004 г. все общественные школы и учреждения профессионального образования должны преподавать только на государственном языке; это означает, что существующие средние школы, в которых преподавание ведется на языке национального меньшинства, должны принять латышский как язык преподавания. Учителя должны демонстрировать высочайший уровень знания государственного языка. Даже частные школы с преподаванием на языке национального меньшинства будут страдать от правовых норм: государственное финансирование будет направляться только в те частные школы, где «применяются государственно сертифицированные программы на государственном языке» (1).

Доступ к СМИ. В то время как не существует никаких языковых ограничений для печатных СМИ, закон «О радио и ТВ» обязывает их вести программы преимущественно (75% эфира) на государственном языке. Существуют два телеканала, финансируемых из госбюджета, и лишь второй имеет право использовать 20% эфирного времени для передач на ином языке.

Рекомендации. После приведения нескольких практических примеров становится ясно, что сам принцип недискриминации не позволяет избежать дискриминации и требуется применение более эффективных механизмов для обеспечения политического представительства, равно как и доступа к государственной службе национальных меньшинств.

Как было показано, многие проблемы коренятся в законодательном поле, решение также лежит в области либерализации законодательства, основной же проблемой представляется процедура приобретения гражданства и изменение требований к языку. Правительству следует предпринять все возможные меры для стимулирования скорейшей натурализации части населения и приспособить Программу обучения языку к требованиям изучающих его. Как вопросы первостепенной важности рассматриваются безоговорочная ратификация Рамочной конвенции и гармонизация в соответствии с ней национального законодательства.

Вопрос дискриминации в Латвии сейчас активно обсуждается, подчёркивается необходимость резервирования определённого количества мест в парламенте для гарантии представительства и участия национальных меньшинств в процессе принятия решений. Несмотря на весомый эффект подобного решения на уровне правительства, необходимо рассмотреть все возможные его негативные последствия. Одним из них может быть то, что подобное решение не означает автоматического влияния нелатышей на процесс принятия решений. Второе, что следует отметить, – это довольно сложная процедура определения пределов применения такого решения по отношению к каждой конкретной партии, представляющей меньшинства. Кроме того, это приведет к практике институционализации этнических границ, что критикуется правозащитниками.

Наилучшим решением в латвийских условиях может стать следование Лундским рекомендациям о создании соответствующих экспертных и консультационных структур как на местном, так и на общегосударственном уровне. В настоящее время такая практика применяется на местном уровне, но эта идея должна быть однозначно поддержана правительством.

Представленная проблема касается страны, где не существует правовых механизмов, гарантирующих национальным меньшинствам участие в процессе принятия решений, равно как и их представительства в государственной службе (а отсутствие таких гарантий ведёт к дискриминации по национальному признаку). В результате правитель­ственные программы, направленные на изменение положения нацио­нальных меньшинств либо затрагивающие данную проблематику, принимаются без учёта потребностей и пожеланий тех, по отношению к кому они применяются. Как следствие – разрыв между тем, что правительство делает, и тем, что должно делать для вовлечения национальных меньшинств в политическую и социальную жизнь, возрастает.

Процесс строительства государства на основе принципа так называемой «этнической демократии» (3) неизбежно ведет к политизации и акцентированию этнического измерения практически в каждой сфере повседневной жизни. В случае Латвии проблемы языка и гражданства являются ключевыми для понимания политического характера социальных процессов.

Нет необходимости особо подчеркивать, что исключения, подобные вышеописанному, ставят под сомнение сами принципы и ключевые ценности либеральной демократии. Люди, голос которых остаётся неуслышанным, будут хранить молчание и прекратят свои попытки заставить прислушиваться к своему мнению. Это уже стало проблемой во многих странах Центральной и Восточной Европы.

Список литературы:

1. Law on Education. Art. 59 (2). Adopted on 29 October 1998.

2. Regular Report on Latvia’s Progress Towards Accession. Commission of the European Communities, 2001.

3. Smooha. The Model of Ethnic Democracy // ECFI. 2001. October.

4. http:www.np.gov.lv/fakti

5. Analysis of the Institutional Policy of Society Integration // The Latvian Institute of Foreign Policy. Riga, 2001.