Пронин А. Российская диаспора и права человека

Российская диаспора в различных странах мира формировалась, в основном, в течение XX века, когда вследствие сложных, порой трагических событий в истории России миллионы наших соотечественников были вынуждены покинуть родную землю.

Режим, установленный после Октябрьской революции, отвергал главные демократические ценности — свободу, права человека, правовое государство. Принципы прав и свобод человека не могли вписаться в концепцию диктатуры пролетариата, опиравшуюся на насилие и не связанную никакими законами. События Октября 1917 г. и последовавшая за этим гражданская война породили гигантскую «волну» эмиграции. Часть эмигрантов оказалась за пределами родины по своему желанию, другие были высланы за рубеж против своей воли.

15 декабря 1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР был принят декрет, лишавший российского гражданства некоторые категории лиц, находящихся за границей [1]. Согласно этого документа с момента его издания лишались прав российского гражданства лица нижепоименованных категорий: а) лица, пробывшие за границей беспрерывно свыше 5 лет и не получившие от советских представительств заграничных паспортов или соответствующих удостоверений до 1 июня 1922 г. (настоящий срок не распространялся на страны, где нет представительств РСФСР, в каковых странах означенный срок должен был быть установлен после учреждения таковых представительств); б) лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти; в) лица, добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти или участвовавших в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях; г) лица, имевшие право оптации российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения срока таковой; д) лица, не подходящие под п. «а», находящиеся за границей и не зарегистрировавшиеся в указанный в п. «а» и в примечаниях к нему срок в заграничных представительствах РСФСР.

Введенный в действие с 1 июня 1922 г. Уголовный кодекс РСФСР [2] предусматривал (п. «а» ст. 32) в качестве меры социальной защиты в отношении лиц, совершивших контрреволюционные преступления, изгнание из пределов РСФСР на срок или бессрочно [3]. Согласно ст. 57 УК контрреволюционным признавалось всякое действие, направленное на свержение завоеванной пролетарской революцией власти рабоче крестьянских Советов и существующего на основании Конституции РСФСР Рабоче Крестьянского Правительства, а также действия в направлении помощи той части международной буржуазии, которая не признает равноправия приходящей на смену капитализма коммунистической системы собственности и стремится к ее свержению путем интервенции или блокады, шпионажа, финансирования прессы и т.п. средствами.

Отражением общей картины насилия, практикуемой советской властью по отношению ко всем несогласным с ее политикой обустройства страны, стала высылка интеллигенции в 1922 г.

Вопрос о высылке интеллигенции несколько десятков раз обсуждался на заседаниях Политбюро РКП (б). В итоге летом и осенью 1922 г. были подготовлены так называемые «списки антисоветской интеллигенции» [4].

10 августа 1922 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом был принят декрет «Об административной высылке» [5], послуживший юридической основой репрессий против инакомыслящих. В декрете говорилось следующее: «1. В целях изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям, в отношении которых испрашивается у Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета разрешение на изоляцию свыше двух месяцев, в тех случаях, когда имеется возможность не прибегать к аресту, установить высылку за границу или в определенные местности РСФСР в административном порядке. 2. Рассмотрение вопросов о высылке отдельных лиц возложить на Особую Комиссию при Народном комиссариате внутренних дел, действующую под председательством народного комиссара внутренних дел и представителей от Народного комиссариата юстиции, утверждаемых Президиумом ВЦИК. 3. Постановления о высылке каждого отдельного лица должны сопровождаться подробными указаниями причин высылки» [6].

В соответствии с декретом от 10 августа 1922 г. поздней осенью того же года на пароходе, прозванном «философским», были высланы за пределы РСФСР около двухсот представителей гуманитарной и технической интеллигенции.

Ряд корифеев культуры «серебряного века», поняв, что в новых условиях русские культурные традиции будут либо растоптаны, либо поставлены под контроль новой власти, и ценя свободу творчества превыше всего, избрали удел эмигрантов сами.

Положение о союзном гражданстве, принятое ЦИК СССР 29 октября 1924 г., признавало утрату гражданства лицами, которые, «выехав за пределы территории СССР как с разрешения органов СССР или союзных республик, так и без такого разрешения, не возвратились или не возвращаются по требованию соответствующих органов власти» [7].

Постановление ЦИК и СНК СССР от 13 августа 1926 г. «Об изменении ст. ст. 10 и 20 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» предусматривало лишение гражданства СССР и изгнание навсегда из пределов СССР лиц, которые объявлялись врагами трудящихся [8].

«Объявление врагом трудящихся с лишением гражданства союзной республики и тем самым гражданства Союза ССР и обязательным изгнанием из его пределов» предусматривалось в качестве одной из «мер социальной защиты судебно исправительного характера» за совершение государственных контрреволюционных преступлений п. «а» ст. 20 Уголовного кодекса РСФСР, введенного в действие 1 января 1927 г. постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 г. [9]

Утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г. Положение о гражданстве Союза ССР [10] включало в себя п. 17: «Лишение гражданства одной из союзных республик и тем самым гражданства Союза ССР может происходить по постановлению Президиума ЦИК СССР или президиума ЦИК соответствующей союзной республики». Однако юридических и фактических оснований для такого лишения Положение не называло.

Пришедший на смену Положению 1931 г. Закон СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве СССР» [11] в ст. 7 указывал, что лишение гражданства СССР может иметь место: а) по приговору суда — в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР. Фактически под действие п. «б» попадали лица, совершившие «проступки, несовместимые со званием гражданина СССР».

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. № 818 VII «О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль» устанавливал, что «лица, переселяющиеся в соответствии с выраженным ими желанием из СССР в Израиль на постоянное жительство, считаются выбывшими из советского гражданства с момента их выезда из СССР, т.е. автоматически» [12].

Во вступившем в силу с 1 июля 1979 г. Законе СССР от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве СССР» [13] (ст. 5) говорилось, что проживание гражданина СССР за границей само по себе не влечет утраты гражданства СССР. Ст. 18 Закона устанавливала, что лишение гражданства СССР может иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР». На практике право лишения гражданства использовалось в отношении лиц, не угодных режиму. Лишенные гражданства СССР лица могли быть высланы за пределы страны [14].

Начатая в 1985 г. «перестройка» стала переломным этапом в отношении к личности и ее правам. И в преамбуле последнего из действовавших в СССР законодательных актов о гражданстве — Законе СССР от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР» [15] (вступил в силу 1 января 1991 г.) уже говорилось, что никто не может быть лишен гражданства или права изменить гражданство, правда, с важным уточнением — произвольно. Поэтому ст. 23 предусматривала возможность лишения гражданства СССР «в исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР». Согласно ст. 8 проживание гражданина СССР за границей не являлось основанием прекращения гражданства СССР, союзной или автономной республики, а согласно ст. 19 лицо, которое ранее состояло в советском гражданстве, могло быть восстановлено в гражданстве СССР.

Между тем законодательство о гражданстве — это по идее эскизный портрет государства, поскольку основой государства являются, как известно, граждане. Право человека на гражданство — основополагающее, ведь гражданство — первооснова взаимоотношений человека и государства. Это связано с тем, что объем прав, свобод, обязанностей того или иного лица напрямую зависит от гражданства. Во всей полноте они присущи лишь гражданам соответствующего государства. В связи с этим лишение гражданства — акт антигуманный.

Однако принадлежность к гражданству тоталитарного государства может сыграть в жизни человека злую роль. Так, до сих пор не получил адекватной оценки вопрос о репатриации советских граждан, оставивших СССР по разным причинам в годы второй мировой войны (вывезенные на принудительные работы в Германию жители оккупированных земель; военнопленные, захваченные германскими войсками за годы войны с СССР; граждане, воспользовавшиеся немецкой оккупацией для бегства из СССР; бойцы Российской освободительной армии).

Мигранты всех этих четырех категорий были объявлены советским правительством «изменниками», заслуживающими «сурового наказания». По его настоянию им 11 февраля 1945 г. в Ялте в ходе Крымской конференции руководителей трех союзных держав — СССР, США и Великобритании — были заключены идентичные, хотя и сепаратные соглашения с правительствами Соединенного королевства и Соединенных Штатов Америки о выдаче представителям Советского Союза всех советских граждан, как военнопленных, так и гражданских лиц, «освобожденных» англо американскими армиями [16]. Формулировки этих соглашений не давали возможности для свободного передвижения «освобожденных» лиц до их окончательной выдачи соответствующим властям. Определяющим критерием выдачи (или, как говорилось в соглашениях, «репатриации») служило советское гражданство. Условия соглашений были сформулированы столь однозначно, что слово «освобожденный» в применении к советским, взятым в плен союзными войсками, совершенно теряло всякий смысл. В соответствии с духом и буквой названных договоров о добровольности как необходимом (с точки зрения гуманности и прав человека) условии репатриации не могло быть и речи. Советских граждан насильно грузили в поезда для отправки в советскую зону оккупации, а оттуда перевозили в СССР, и те, кого не расстреляли сразу по прибытии, пополнили население ГУЛАГа. Последние выдачи были закончены в середине 1947 г. Возвращена была подавляющая часть, значительно меньшей — примерно 10% —удалось остаться и пополнить население российского зарубежья.

По договоренности союзных правительств факт насилия при совершении репатриационных действий был засекречен. О действительной стороне событий не догадывалась мировая общественность, молчала советская печать.

По мнению ряда зарубежных ученых (правоведа Дж. Драйпера, историка Н.Д. Толстого), правительства западных союзных держав никогда не обдумывали всерьез легальности своих поступков, которые, быть может, надлежит квалифицировать как военное преступление. Однако на сегодняшний день попытки добиться полного и публичного расследования всех обстоятельств этого дела встречают на Западе упорное сопротивление властей [17].

Социальные революции, приводящие к смене одной общественно экономической формации другой, всегда определяют не только новый характер государства, отражающий принципы взаимоотношений власти и индивида, но и новые позиции по отношению к праву, законности и органично из них вытекающей проблеме прав человека, правового положения личности в обществе.

Право на выезд из страны и беспрепятственное в нее возвращение является существенным элементом свободы самоопределения личности, условием профессионального и духовного развития человека, его достойной жизни. Это право признается международным сообществом и зафиксировано во всех основополагающих международно правовых актах о правах человека. Согласно постановлению Совета министров СССР от 28 августа 1986 г. № 1064 «О внесении дополнений в Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик» [18], введенному в действие с 1 января 1987 г., Положение о въезде в Союз ССР и о выезде из Союза ССР, утвержденное постановлением Совета министров СССР от 22 сентября 1970 г. № 801 [19], было дополнено новым разделом «Рассмотрение ходатайства о въезде в СССР и о выезде из СССР по частным делам», расширившим круг лиц, имеющих право на отъезд и упростившим процедуру получения разрешения на отъезд. Согласно п. 30 Положения признавалось, что вопросы въезда в СССР и выезда из него по частным делам могли регулироваться также двусторонними договорами между СССР и другими государствами.

20 мая 1991 г. президентом СССР был подписан Закон «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик» [20], наделивший каждого правом свободно выезжать за пределы СССР и предоставивший гражданам СССР право беспрепятственно возвращаться на родину. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. № 4183-I [21] действие указанного закона было распространено на территорию России с 1 января 1993 г. впредь до принятия соответствующего российского закона [22].

С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ в истории Российского государства впервые был признан подход, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что означает приоритет прав и свобод человека в деятельности всех органов государства, их ориентацию на эти права и свободы. Этот подход открыл путь новому этапу развития российской государственности — правовому государству.

В соответствии с международными стандартами Конституция РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 27) гарантирует право каждого на выезд из России, а ее гражданам — беспрепятственное возвращение в страну. Однако принятый в развитие конституционных норм Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. содержит ряд положений, противоречащих Основному закону. Это стало предметом разбирательства в Конституционном суде РФ, по итогам которого судом 15 января 1998 г. было принято постановление № 2 П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Российской Федерации А.Я. Аванова на нарушение его конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации статьями 2 и 8 названного Федерального закона.

Гражданин Российской Федерации А.Я. Аванов, имеющий постоянную прописку по месту жительства в городе Тбилиси (Республика Грузия), но фактически в течение многих лет проживающий в городе Москве, в 1996 году обращался в УВИР ГУВД города Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в городе Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

По тем же основаниям Тверской межмуниципальный народный суд Центрального округа города Москвы отказал в удовлетворении жалобы А.Я. Аванова, сославшись, в частности, на статью 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». При этом суд указал, что А.Я. Аванов в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы — по месту жительства за пределами Российской Федерации, т.е. в Республике Грузия.

По мнению А.Я. Аванова, порядок оформления и выдачи заграничных паспортов лишь при условии регистрации по месту жительства является ограничительным, так как приводит к дискриминации граждан и необоснованно препятствует реализации конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, т. е. не соответствует статьям 19, 27 и 55 Конституции Российской Федерации.

Статья 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает порядок выдачи паспорта, при наличии которого граждане Российской Федерации вправе выезжать из страны и въезжать в страну. Согласно части первой данной статьи паспорт выдается по заявлению гражданина, в частности, органом внутренних дел по месту жительства; согласно части третьей данной статьи гражданину Российской Федерации, проживающему за пределами ее территории, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина.

Названный Закон не раскрывает понятия места жительства. Другие нормативные акты Российской Федерации, в частности Федеральный закон от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», связывают его с жилым помещением, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору либо на иных основаниях, предусмотренных российским законодательством (статья 2). Наличие соответствующего жилого помещения подтверждается фактом регистрации гражданина органами внутренних дел.

Именно такой смысл придается термину «место жительства» органами внутренних дел и судами в практике применения Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», что подтверждается представленными в Конституционный Суд Российской Федерации материалами. В частности, пункт 1.7 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 г. N 310, предусматривает, что заявления о выдаче заграничного паспорта принимаются только при наличии в документе отметки о регистрации по месту жительства.

Таким образом, согласно указанным нормативным актам и практике их применения место жительства как факт, с которым связываются юридические последствия, реально определяется не самим гражданином, а соответствующим органом внутренних дел.

Иной порядок выдачи паспорта — не по месту жительства, а по месту пребывания — возможен лишь в исключительных случаях, предусмотренных частью третьей статьи 10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Их перечень (необходимость экстренного лечения, тяжелая болезнь или смерть близкого родственника), как видно из текста нормы, является исчерпывающим и не может быть расширен. Однако и в указанных исключительных случаях требуется регистрация по месту пребывания (пункт 3.7 названной Инструкции), каковым, в отличие от места жительства, признается также жилое помещение, в котором гражданин проживает не постоянно, а временно (статья 2 Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).

Не предусмотрены какие-либо иные исключения и для граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих за рубежом. Согласно частям первой и третьей статьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» они могут обращаться за получением паспорта лишь в государстве, где зарегистрировано их постоянное пребывание, и иного порядка закон не устанавливает.

По мнению Конституционного суда, выдача паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, жестко увязывает реализацию гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган. Однако отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда такой порядок не может быть использован, приводит к нарушениям названного конституционного права, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.

В соответствии с Законом наличие заграничного паспорта является необходимым условием реализации предусмотренного статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает данное конституционное право для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.

Однако конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.

Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны.

Именно так развивает конституционные положения статья 3 Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», согласно которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой и от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы.

Конституция Российской Федерации (статья 55, часть 3) допускает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено. Ограничения установлены для лиц, допущенных к сведениям, отнесенным к государственной тайне, призванных на военную службу, подозреваемых, осужденных, уклоняющихся от исполнения обязательств, наложенных на них судом, сообщивших о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов. Эти ограничения действуют независимо от места жительства или пребывания гражданина и непосредственно не связаны с наличием или отсутствием подтверждающей его регистрации.

Проверка обстоятельств, препятствующих выезду гражданина за пределы Российской Федерации, возложена преимущественно на территориальные органы внутренних дел по месту жительства гражданина, что обусловлено лишь целями рациональной организации деятельности соответствующих органов. Такой порядок, если он является условием, ограничивающим права граждан, не может быть признан соответствующим положению статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Он не согласуется и с указанными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целями, которые допускают определенные ограничения прав граждан федеральным законом.

На основании изложенного Конституционный суд Российской Федерации постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» впредь до урегулирования федеральным законодателем порядка оформления документов для выезда из Российской Федерации лицам, не имеющим подтвержденного регистрацией места жительства или пребывания, вместо нормативных положений, признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, правоприменителю следует руководствоваться статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации с учетом настоящего Постановления.

Конституция (ч. 3 ст. 6) вводит запрет на лишение гражданина его гражданства. Это означает, что никакой государственный орган, никакое должностное лицо не может сделать это ни при каких условиях [23].

Согласно ст. 14 Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1761 I «О реабилитации жертв политических репрессий» [24] (в ред. Закона РФ от 3 сентября 1993 г. № 5698 I) [25] все жители Российской Федерации, лишенные гражданства без их свободного волеизъявления, восстанавливаются в российском гражданстве. Восстановление в гражданстве осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Такой порядок установлен Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» [26]. Ст. 11 указанного закона (п. «в») называет восстановление в гражданстве РФ одним из оснований приобретения российского гражданства. Это же положение устанавливалось п. «д» ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О гражданстве» от 28 ноября 1991 г. [27] (в ред. Закона РФ от 17 июня 1993 г. № 5206-I [28] и Федерального закона РФ от 6 февраля 1995 г. № 13-ФЗ [29]). Согласно ч. 2 ст. 20 Закона РФ о гражданстве 1991 г. бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации с момента вступления этого закона в силу, т. е. автоматически.

Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона о гражданстве проживание российского гражданина за пределами Российского государства не прекращает его гражданства. За ним сохраняются право собственности на приобретенное им на законных основаниях движимое и недвижимое имущество, денежные средства, ценные бумаги и иные ценности. В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона о гражданстве органы государственной власти России, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам России, находящимся за ее пределами, была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными как законодательством России, так и законодательством государства их пребывания (как правило, национальное законодательство государств содержит закон о статусе иностранных граждан), международными договорами РФ, международными обычаями, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.

Гражданам, выезжающим на постоянное жительство за рубеж, выплачивается пенсия.

В соответствии с правилами, действовавшими на территории Российской Федерации до вступления в силу Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. № 5318 I «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» [30], гражданину, выезжавшему на постоянное жительство за границу, пенсия выплачивалась за шесть месяцев вперед, а во время его пребывания за границей начисление и выплата пенсии (за исключением пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания) не производились.

Вышеназванный Закон, введенный в действие с 1 июля 1993 г., предусмотрел, что гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, перед отъездом выплачивались суммы назначенных пенсий (независимо от вида пенсий) в российских рублях за шесть месяцев вперед (ст. 1); на основании письменного заявления гражданина, выезжающего на постоянное жительство за пределы РФ, сумма назначенной пенсии могла переводиться за границу в иностранной валюте по курсу рубля, установленному Центральным банком РФ на день совершения операции, при этом ее перевод производился начиная с месяца, следующего за месяцем отъезда этого гражданина за пределы Российской Федерации, но не ранее чем со дня, до которого выплачена пенсия в российских рублях (ст. 2); действие данного Закона не распространялось на граждан, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, если в отношении этих граждан законодательством Российской Федерации или межгосударственным договором (соглашением) не был установлен иной порядок пенсионного обеспечения (ст. 5).

Во исполнение указанного Закона Правительство РФ утвердило Положение о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации [31]. Положением, в частности, устанавливалось, что его действие распространяется на граждан, которым назначены пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, в случае их выезда на постоянное жительство за пределы Российской Федерации после 1 июля 1993 г. Тем самым Правительство Российской Федерации определило сферу действия Закона во времени и по кругу лиц, причем, по существу, истолковало положения его статей 2 и 5 в узком смысле. В результате граждане, выехавшие за границу до 1 июля 1993 г., в период проживания за пределами Российской Федерации не могли претендовать на возобновление начисления и выплаты им пенсий.

Неопределенность содержания предписаний Закона привела к тому, что правоприменительные органы толковали их как не распространяющиеся на лиц, которые получали пенсии, назначенные в соответствии с законодательством Российской Федерации, но проживали до отъезда за пределами Российской Федерации и соответственно выезжали на постоянное жительство за границу не с ее территории. В результате граждане Российской Федерации, после распада Союза ССР проживавшие, в частности, в Латвийской, Литовской и Эстонской республиках и получавшие там за счет средств Российской Федерации пенсии, назначенные им по нормам Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», в случае выезда на постоянное жительство с территории этих государств в другую страну лишались назначенных им пенсий.

Таким образом, право гражданина, постоянно проживающего за пределами Российской Федерации, на получение ранее назначенной пенсии и возможность реализации им этого права были поставлены в зависимость исключительно от таких обстоятельств, как дата выезда гражданина за пределы Российской Федерации и его проживание непосредственно перед выездом на территории Российской Федерации. Тем самым часть пенсионеров, выехавших на постоянное жительство за пределы России, была лишена права на получение назначенных им пенсий.

Это стало предметом разбирательства в Конституционном суде Российской Федерации, который постановлением № 18 П от 15 июня 1998 г [32]. признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) [33], 39 (часть 1) [34] и 55 (часть 3) [35], статьи 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» в той мере, в какой ими допускалось лишение пенсионеров права на получение назначенных им трудовых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории Российской Федерации.

Данные выводы Конституционного суда отражены в новом Федеральном законе РФ от 6 марта 2001 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» [36] и утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 2002 г. № 510 Положении о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации [37]. Как сказано в Законе, его действие распространяется на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым государственные пенсии в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) назначены в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от даты их выезда за пределы Российской Федерации, переезда из одного государства в другое и места жительства. При этом, если выезд состоялся до 1 июля 1993 года или после этой даты, но не с территории Российской Федерации, выплата государственных пенсий производится не ранее чем с 15 июня 1998 года (ст. 5 Закона), т. е. с даты вступления в силу решения Конституционного суда.

В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [38] правительство РФ постановлением от 17 июля 2000 г. № 529 утвердило Положение об осуществлении обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний лиц, имеющих право на его получение и выехавших на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации [39].

Признание за российскими гражданами права на выезд из страны на постоянное или временное жительство за рубеж без утраты российского гражданства, равно как и многих других прав — важный шаг по пути свободы. Однако необходимо длительное время для того, чтобы государство не на словах, а на деле руководствовалось идеей прав человека как высшей ценностью, чтобы эти права и свободы действительно определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей власти. Задача состоит в том, чтобы сделать Конституцию РФ подлинным, реально действующим Законом, чтобы системой мер — правовых, организационных, нравственных — создавать в обществе глубокое уважение к правам личности.

Миграционные процессы — постоянное явление на всех этапах человеческой истории, и российский народ не стал здесь «исключением из правил». Внутренняя и внешняя (растворение русскими в своем составе представителей ряда народностей в ходе собирания русских земель) миграции сыграли большую роль в формировании российской нации как исторической общности людей. Российская нация приняла на себя инициативу объединения разноязычных этносов в единую многонациональную нацию, объединенную в единое государство — Россию.

В современной российской диаспоре целесообразно выделять две группы соотечественников в зависимости от места их проживания — странах нового (республики бывшего СССР) или старого (традиционного) зарубежья.

В годы существования СССР проводимые центром модернизация и русификация союзных республик привели к созданию значительного миграционного потока, состоявшего в основном из представителей славянских народов. Русские стали цементирующей основой, сохраняющей единство государства. В результате при распаде СССР русская нация вошла в число рассеченных народов мира. Всего в бывших союзных республиках, по различным оценкам, на момент распада СССР насчитывалось 36-38 млн. русскоязычных. Ядро этой диаспоры составляют этнические русские — 25 млн. человек. В Казахстане и Латвии доля русскоязычных — около 40%, на Украине, в Белоруссии и в Эстонии — примерно четверть. И лишь в трех республиках Закавказья и Таджикистане она не достигает 10%.

При советском режиме россияне в национальных республиках пользовались явными привилегиями и преимуществами. Они могли учиться в школах, читать газеты, посещать культурные учреждения и находить работу по желанию в любом месте Советского Союза, не зная при этом местного языка, в то время как представители других национальностей, живущие за пределами своих республик, таких возможностей не имели. Были у русских и менее наглядные преимущества, такие как ощущение уверенности в себе от принадлежности к главной в стране государствообразующей нации.

Однако в 1989 — 1991 гг., когда Советский Союз быстро клонился к распаду, правовой, культурный, политический и психологический статус российской диаспоры стал коренным образом меняться. То, что прежде было для россиян преимуществом — их отождествление с правящим центром и владение общегосударственным «языком межнационального общения» — стало им сильно мешать по мере того, как русские в республиках все более открыто ассоциировались с угнетательным характером и другими пороками советской системы, а зарождающиеся новые национальные государства начали укреплять статус своих официальных языков.

Чтобы понять динамику нынешней и будущей миграции россиян из нового зарубежья, недостаточно просто указать на то, что они превратились из уверенной в себе господствующей нации в окруженные враждебной средой национальные меньшинства [40]. Не следует и уподобляться русским националистам, утверждающим, что во всех новых независимых государствах русские меньшинства дискриминируются и преследуются. Важнейшая особенность российской миграции из бывших союзных республик заключается в ее неравномерности, определяемой пятью группами факторов [41]. Главным среди них является степень укоренённости этнической группы, которую можно определить как привязанность группы к территории своего проживания, проявляющуюся в том, что представители этой группы не желают покидать родные места даже при наличии мощных побудительных мотивов или внешнего давления. Укоренённость очевидно связана с длительностью обитания на территории, причем речь идет не только о сроке проживания в данном месте отдельного человека или семьи, но и о длительности исторического существования группы как целого. На степень укоренённости также влияет нынешняя и прошлая связь группы с землей: крестьяне и (в меньшей степени) их городские потомки обычно характеризуются большей укоренённостью, нежели потомственные горожане. Из всех групп российской диаспоры наиболее глубокой укоренённостью отличаются жители северного и восточного Казахстана, а также восточной и южной Украины. Наименее укоренены русские в Средней Азии, где они всегда были городскими жителями.

Вторая категория факторов связана со статусом россиян в новых национальных государствах, т. е. наделением или обделением их политическими, социально экономическими и культурными правами.

Третья группа факторов — повседневное самочувствие русских и русскоязычных жителей новых независимых государств, определяемое наличием или отсутствием бытовой враждебности к ним со стороны коренного населения.

Четвертая группа факторов, обуславливающих ту или иную реакцию российских меньшинств на местный национализм, связана с теми социально экономическими преимуществами, которые могут превышать издержки культурно психологического характера и побуждать русских оставаться в новых независимых государствах, несмотря на антироссийские настроения и националистическое законодательство в вопросах языка и гражданства. Вероятность таких преимуществ особенно высока в странах Балтии, которые обладают лучшими, чем Россия, перспективами экономической интеграции в Европу.

Пятая категория факторов касается российской государственной политики в отношении соотечественников за рубежом. Речь идет как о внешнеполитических шагах, так и о внутренней политике по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам.

В свете всех этих соображений очевидно, что иммиграция в Россию представляет собой лишь один из возможных типов поведения российской диаспоры как реакции на национализм в новых независимых государствах. Вероятны и другие модели: ассимиляция или хотя бы усвоение культурных норм основного населения (аккультурация), либо же коллективная мобилизация с различными требованиями гражданского равноправия, особых языково культурных прав территориальной автономии и т. п.

Сказанное объясняет, почему российское население постсоветских республик оказалось вовлечено в миграцию в весьма разной степени (интенсивная иммиграция в Россию русских и русскоговорящих жителей Средней Азии и Закавказья и значительно более низкая — восточной Украины, северного и восточного Казахстана, Балтии) и почему миграция в Россию в 1990 х гг. затронула лишь относительно небольшую долю 25 миллионной русской диаспоры (основные регионы русского расселения в странах нового зарубежья — Украина и Казахстан). Миграционные потоки русскоязычного населения в Россию, достигнув в 1994 г. максимальной величины — 1146 тыс. человек, стали постепенно сокращаться [42].

С самого начала строительства нового Российского государства проблемы соотечественников рассматривались в контексте общих проблем о гражданстве.

В отношении группы соотечественников старого зарубежья необходимо отметить, что все они, как правило, являются гражданами соответствующих государств и их положение отличается стабильностью.

Закон РФ о гражданстве устанавливает облегченный порядок приема в российское гражданство для лиц, которые в прошлом сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению (п. «е» ч. 3 ст. 19 Закона) и для лиц, в прошлом состоявших в гражданстве бывшего СССР (п. «а» ч. 3 ст. 19).

Возможна ситуация, когда российский соотечественник является лицом без гражданства (апатридом), имеющим или не имеющим вид на жительство в стране фактического проживания.

Применительно к нашим соотечественникам речь большей частью идет не об абсолютном, а об относительном безгражданстве, т.е. наступившем в результате утраты гражданства. Это лица, являвшиеся гражданами СССР и ныне проживающие на территории бывших союзных республик, имея или не имея вид на жительство в них.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. Имеются две многосторонние конвенции, посвященные им: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. [43] и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. [44] Целью Конвенции 1954 г. является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т. д. К сожалению, в обоих названных документах Россия не участвует.

Апатриды не имеют права претендовать на защиту со стороны другого государства. Но, поскольку безгражданство представляет собой правовую аномалию, государства призваны бороться с ним, стремясь его ограничить.

Поэтому Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на ее территории (п. 6 Федерального закона о гражданстве). Ст. 7 ранее действовавшего Закона РФ о гражданстве 1991 г., предусматривавшая аналогичную норму, содержала существенное отличие: Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. То есть Закон 1991 г. поощрял приобретение российского гражданства и апатридами, проживавшими за пределами России. В соответствии с п. «г» ст. 18 того же Закона до 31 декабря 2000 г. могли приобрести гражданство России в порядке регистрации граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. [45] Таким образом, у соотечественников было 10 лет, когда гражданство России они могли приобрести в порядке простой регистрации. По словам представителя Президента РФ в Государственной Думе А. Котенкова, кто хотел, тот так и сделал [46].

Правовое положение апатридов определяется внутренним законодательством государств их постоянного проживания.

Задача поддержки российских соотечественников, проживающих за рубежом, прежде всего в странах СНГ и Балтии, не раз ставилась в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию [47] (исключение — послания на 2000 й и 2002 й гг. [48]). В этих же документах выражалась обеспокоенность главы государства положением беженцев и вынужденных переселенцев. Послание не является обязывающим документом, однако в силу своей юридической природы, вытекающей из Конституции, и сложившейся практики выступает как ориентир деятельности всех государственных органов на текущий год [49].

Озабоченность политической и экономической, правовой и социальной дискриминацией русского и русскоязычного населения в государствах — республиках бывшего СССР, созданием законодательного механизма его вытеснения за пределы их территории, дискриминацией русского языка, русской культуры, закрытием русских школ, изгнанием представителей некоренного населения с руководящих должностей, особенно в государственных учреждениях, попытками принудительных роспусков российских общин и преследованием их лидеров, обеспокоенность судьбой российских соотечественников — участников второй мировой войны, российских военных пенсионеров, православных верующих, отдельных лиц на территории новых независимых государств, противодействием должностных лиц этих государств налаживанию контактов российских депутатов с органами самоуправления соотечественников находила выражение в документах Верховного Совета и Федерального Собрания России [50], главным среди которых стала утвержденная постановлением Государственной Думы от 8 декабря 1995 г. № 1476 I ГД Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам [51]. В том же году при Государственной Думе Федерального Собрания России был учрежден Совет соотечественников [52]. Совет соотечественников задуман и действует как «предпарламент» для обсуждения тех документов, которые собирается принять Госдума и которые прямым или косвенным образом затрагивают интересы российских соотечественников за рубежом.

Более того. В целях «последовательной добровольной интеграции братских народов, объединявшихся в Союз ССР», и «подтверждая стремление народов России к экономической и политической интеграции с народами государств, созданных на территории Союза Советских Социалистических Республик», 15 марта 1996 г. Государственной Думой были приняты постановления №№ 156 II и 157 II — «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О денонсации Договора об образовании СССР» [53] и «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР от 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР» [54]. Однако вышеуказанные постановления не имеют юридической силы, т. к. круг полномочий Государственной Думы при принятии таких актов, как постановления, строго ограничен ст. 103 Конституции РФ.

Тем не менее Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам — единственный утвержденный органом власти документ, где дается понятие российской диаспоры. В соответствии с ним Российская Федерация рассматривает в качестве российской диаспоры всех выходцев из Союза ССР и России и их потомков независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и признающих свою духовную или культурно этническую связь с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации.

До 24 мая 1999 г., когда Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [55], головным документом в системе нормативно правовых актов, предусматривающих меры защиты прав и интересов российских соотечественников в странах СНГ, Латвийской, Литовской и Эстонской республиках, являлись Основные направления государственной политики России в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 [56] во исполнение указа Президента России от 11 августа 1994 г. № 1681 [57]. Как это предписывалось тем же указом, постановлением Правительства РФ 11 декабря 1994 г. было утверждено Положение о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом [58], на которую возложено обеспечение реализации первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников в государствах — участниках СНГ и странах Балтии.

Указанные Направления исходят из того, что Россия не имеет экономических и организационных возможностей для приема россиян, проживающих в других странах [59], а потому проводимая ею политика должна быть нацелена на предотвращение их массового исхода. Стратегической линией российской политики названо содействие интеграции соотечественников в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности. Вместе с тем в Направлениях говорится, что в случае возникновения в каких либо регионах бывшего СССР конфликтных ситуаций, угрожающих жизни и благополучию наших соотечественников, Российское государство должно быть готово к такому развитию событий. Россия должна обеспечить прием на своей территории также тех, кто не смог или не имел возможности адаптироваться к новой ситуации и решил вернуться на свою историческую родину.

Отмечено, что помощь России соотечественникам должна оказываться на основе соответствующих двусторонних соглашений путем принятия мер, согласованных с органами государственной власти соответствующей страны. При этом как содержание договоров, так и сами меры по поддержке соотечественников за рубежом должны учитывать специфику ситуации в каждой республике.

В Направлениях также говорится, что решение вопросов финансового, экономического, социального, военно политического сотрудничества России с конкретными государствами будет ставиться в зависимость от реальной позиции их руководства в области соблюдения прав и интересов россиян на их территории. Однако любые вынужденные жесткие меры должны приниматься после серьезного анализа ситуации с учетом интересов тех людей, которых они призваны защищать.

Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом определяют круг мер, которые необходимо осуществить для оказания им эффективной помощи, и головные министерства, ответственные за их реализацию.

В числе политико правовых и информационных мероприятий Направлениями предписывается: провести переговоры с правительствами государств нового зарубежья о заключении соглашений по учреждению русскоязычных радио- и телепрограмм, периодических печатных изданий, а также о беспрепятственном функционировании этих средств массовой информации при соблюдении ими законодательства соответствующего государства; предоставлять российским средствам массовой информации сведения, позволяющие регулярно сообщать о предпринимаемых Правительством Российской Федерации мерах по защите гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав соотечественников в странах нового зарубежья, а также объективно освещать события в новом зарубежье, обращая особое внимание на положение соотечественников и защиту их прав; в случае необходимости ставить вопрос о правах соотечественников на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств — участников Содружества Независимых Государств, а также на межгосударственных переговорах с Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Эстонской Республикой; осуществлять взаимодействие с российскими общественными организациями и использовать имеющиеся в их распоряжении возможности в вопросах поддержки соотечественников, а также с русскими и славянскими общинами и другими общественными организациями в странах нового зарубежья.

К числу дипломатических мер Направлениями отнесено: обеспечивать защиту прав соотечественников с использованием действующих международных механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств; в случае необходимости добиваться включения вопросов, связанных с обеспечением прав соотечественников, в повестки дня Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии ООН по правам человека, Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Исполкома программы Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также направления миссий ООН по установлению фактов в те государства, где нарушаются эти права. Использовать возможности института Верховного комиссара ООН по правам человека для защиты прав соотечественников там, где они нарушаются; при необходимости поднимать проблему обеспечения прав соотечественников на форумах Совещания (Организации) по безопасности и сотрудничеству в Европе и совещаниях Совета государств Балтийского моря. Добиваться реализации рекомендаций Верховного комиссара СБСЕ по делам национальных меньшинств и выводов миссий СБСЕ по установлению фактов; использовать возможности неправительственных организаций для воздействия на общественное мнение в тех государствах нового зарубежья, где нарушаются права человека, и для оказания помощи соотечественникам; добиваться скорейшего подписания и ратификации Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, языковым и религиозным меньшинствам. Использовать ее механизм для защиты прав соотечественников в государствах — участниках СНГ [60]; использовать механизм Соглашения СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам для оказания помощи в экстремальных ситуациях соотечественникам, переселяющимся в Россию из государств — участников СНГ; провести переговоры о заключении двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о содействии лицам, переселяющимся из России в одно из этих государств, и из государств нового зарубежья в Россию; добиваться заключения соглашений со странами нового зарубежья по вопросам гражданства с целью обеспечения соотечественникам социально экономических и политических прав, используя для этого имеющиеся у государства возможности; способствовать развитию связей общественности России, в том числе по линии религиозных организаций, для поддержки русскоязычных общин в странах нового зарубежья в соответствии с законодательством страны пребывания; воздействовать через российскую и мировую общественность и международные организации на органы государственной власти стран нового зарубежья на предмет изменения законодательства в целях обеспечения гражданских прав некоренного населения.

Экономические мероприятия, включенные в Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, заключаются в следующем [61]: поощрять связи российских предприятий с предприятиями стран нового зарубежья, на которых преимущественно работают соотечественники, и развитие между ними взаимовыгодной кооперации в соответствии с законодательством каждой из стран; использовать меры по выкупу у государств нового зарубежья (в том числе при погашении задолженности) собственности тех предприятий, на которых среди работающих преобладают соотечественники; содействовать разработке конкретных программ сотрудничества общественных и коммерческих структур России и нового зарубежья, включая создание совместных предприятий, фондов и т.п., с целью оказания помощи соотечественникам на основе соединения их финансовых и иных возможностей; оказывать поддержку российскому предпринимательству, программам по кооперации с целью привлечения средств для развития социальной и культурной сферы соотечественников, в том числе путем создания банков и иных коммерческих структур; проработать вопросы содействия созданию системы специализированных банков, помогающих осуществлению проектов обустройства вынужденных мигрантов; учитывать интересы соотечественников при проведении переговоров по заключению двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о торгово экономическом сотрудничестве; провести переговоры о заключении двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о трудовой деятельности и социальной защите граждан, работающих за пределами своих государств; принимать в необходимых случаях соответствующие меры, допускаемые современным международным правом и используемые в мировой практике, по отношению к тем государствам, в которых грубо нарушаются права соотечественников. В отношении таких государств вводить ограничения, включающие в себя: сокращение торгово экономических связей, изменение таможенного режима, отмену льгот физическим и юридическим лицам соответствующих государств, осуществляющих свою деятельность на территории России.

Однако реализация «Основных направлений…» показала неэффективность «бизнеса по национальному признаку» — любые льготы рождают криминал, любой «эксклюзив» создает поле для коррупции. Ввиду этого в настоящий момент предложения о создании условий для зарабатывания денег самими соотечественниками путем предоставления бизнесменам из их числа различных финансовых льгот не встречают поддержки российского Правительства [62].

Направлениями предусмотрен также обширный перечень социальных [63] и культурных мероприятий: разработать меры по поддержке со стороны России социально незащищенных категорий соотечественников. Добиваться введения в действие Соглашения о гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения. Подготовить и подписать соглашения по вопросам социального обеспечения с теми государствами нового зарубежья, с которыми подобного рода соглашения не заключены; на основе двусторонних соглашений создавать в государствах нового зарубежья российские госпитали на базе имеющихся военных (в том числе окружных) госпиталей бывшей Советской Армии с максимально возможным сохранением материальной и научной базы, а также кадрового потенциала этих госпиталей; содействовать созданию в крупных центрах России (Москва, Санкт Петербург, Псков, Смоленск, Курск, Ростов на Дону, Краснодар, Ставрополь, Астрахань, Оренбург, Челябинск, Омск, Новосибирск и др.) региональных обществ по связям с соотечественниками; урегулировать на межправительственном уровне комплекс проблем, связанных с социальными условиями пребывания российских военнослужащих за рубежом (обучение детей, медобслуживание членов семей, беспошлинный ввоз и вывоз имущества и др.); оказывать на основе соответствующих соглашений техническую, информационную и финансовую помощь русскоязычным периодическим изданиям в странах нового зарубежья; провести переговоры о заключении двусторонних соглашений со странами нового зарубежья о сотрудничестве в области культуры и образования, в том числе о создании и поддержке российских культурных центров (библиотек, клубов); в рамках двустороннего культурного сотрудничества регулярно проводить мероприятия по поддержке деятельности русских и славянских центров за рубежом, включая проведение фестивалей, выставок, конкурсов, гастролей театров, творческих коллективов и исполнителей, а также иные акции подобного рода, направленные на сохранение и развитие русской культуры; оказывать по согласованию с государственными органами соответствующих стран материальную помощь русским библиотекам, архивам, музеям, театрам, музыкальным и хореографическим ансамблям, художественным студиям и другим творческим коллективам, расположенным в городах нового зарубежья; принимать меры по оформлению прав собственности или приобретению в собственность России находящихся за рубежом объектов, в частности, из числа освобождаемых российскими военными учреждениями, для передачи их на законном основании российским культурным центрам, библиотекам, клубам, школам, театрам и другим культурным и медицинским учреждениям; организовать работу по сохранению и сбору русскоязычной литературы, периодики, архивных и других материалов и документации, которые могут быть использованы для работы в культурных центрах и библиотеках нового зарубежья; добиваться на основе взаимности развития культурных связей, сохранения памятников культурного и исторического наследия; учитывая необходимость изучения соотечественниками языка страны проживания, добиваться эффективной реализации соответствующих учебных программ; на основе двусторонних соглашений принимать участие в решении организационно педагогических проблем образования на русском языке в странах нового зарубежья (обеспечение учебниками, пособиями, подготовка и повышение квалификации педагогических кадров, обмен студентами и учащимися); провести переговоры с государствами нового зарубежья об учреждении в них российских университетов, институтов, факультетов и гимназий; предусматривать возможность приема соотечественников из нового зарубежья в высшие и средние специальные учебные заведения России, их материальной поддержки, развитие межвузовского обмена; разработать и осуществить меры по удовлетворению потребностей русскоязычного населения нового зарубежья в книжной продукции, в том числе научной и учебной литературе.

В развитие Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом тем же постановлением Правительства утвержден перечень первоочередных конкретных мероприятий.

Вышеуказанные Основные направления были учтены при разработке Стратегического курса России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, утвержденного указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 940 [64].

Опыт работы по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. № 1064 показал, что проблемы соотечественников достаточно полно охватываются Основными направлениями, однако их осуществление на практике затруднено вследствие отсутствия механизмов реализации предусмотренных мер по поддержке соотечественников за рубежом. Для устранения разрыва между целями государственной политики, сформулированными в упомянутых выше документах, а также указе Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. № 940 «Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств», и их практической реализацией в 1996 г. постановлением Правительства РФ была принята Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом [65], действующая и сегодня.

В Программе отмечается, что проблема соотечественников является значимым фактором в формировании отношений России с государствами — участниками СНГ и государствами Балтии и внутриполитической ситуации в каждой из этих стран (в том числе и в России). Российская Федерация исходит из того, что соотечественники должны иметь свободу выбора страны проживания и гражданства, причем страны их постоянного проживания несут ответственность за обеспечение всего комплекса гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав этих лиц. Россия, несущая как правопреемница СССР моральную ответственность перед соотечественниками, готова помочь правительствам новых независимых государств в решении этих задач, а в случае ущемления прав соотечественников намерена использовать все международно признанные меры для их защиты.

Как сказано в документе, поддержка соотечественников за рубежом ни в коем случае не является завуалированным отказом им в праве возвращения в Россию. Напротив, обеспечение как интегрированности в жизнь страны постоянного проживания при сохранении культурной самобытности, так и переезда на историческую родину — главная двуединая цель политики России в отношении соотечественников, каждый компонент которой реализуется на практике с учетом конкретной ситуации. Проблемы российских соотечественников в странах нового зарубежья вследствие их общественно политической остроты и значимости сегодня более актуальны, чем аналогичные проблемы в странах традиционного зарубежья. Тем не менее поддержанию культурных и духовных связей с соотечественниками в странах за пределами бывшего СССР должно уделяться больше внимания, тем более что в нынешних условиях снято большинство ранее существовавших ограничений для осуществления этой деятельности государственными и общественными организациями и гражданами России.

Целями Программы называется следующее: содействие созданию условий для нормальной жизнедеятельности соотечественников, их добровольной интеграции в политическую, социальную, культурную и экономическую жизнь новых независимых государств при сохранении собственной культурной самобытности и всесторонних связей с Россией; сохранение культурного и интеллектуального потенциала российской диаспоры, создание благоприятных условий для тех соотечественников, которые намерены вернуться в Россию; укрепление и развитие культурных, деловых и других связей с российской диаспорой в странах за пределами бывшего СССР.

Для достижения вышеуказанных целей Программой предусматривается реализация следующих основных задач: содействие реальному обретению соотечественниками международно признанных личных и коллективных прав и свобод; оказание поддержки самоорганизации соотечественников, формированию организованной структурированной российской диаспоры, способствующей развитию отношений России с новыми независимыми государствами; содействие созданию условий для функционирования русского языка, прежде всего в образовательной, информационной и культурной сферах; разработка механизмов взаимодействия органов власти и общественных организаций России с общественными организациями соотечественников за рубежом, стимулирование сотрудничества хозяйствующих субъектов России и российской диаспоры; содействие интеграции хозяйствующих субъектов российской диаспоры в экономическую жизнь новых независимых государств и разработка механизма их делового сотрудничества с российскими производственно предпринимательскими структурами; содействие формированию конструктивного отношения к решению проблем соотечественников со стороны органов власти и общественности стран их проживания и России.

Общие рамки допустимых средств реализации Программы очерчены международно правовыми нормами, законами стран проживания соотечественников, Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

В целом Программа представляет собой развернутый и конкретизированный перечень мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом, круг которых очерчен Основными направлениями государственной политики РФ в отношении российских зарубежных соотечественников, с указанием механизмов их реализации и исполнителей.

Лингвистика и политика в современном мире неразрывно между собой связаны. Достаточно сказать, что «языковой национализм» — неминуемая «детская болезнь» любого молодого государства. Вместе с тем очевидно, что именно русский язык помогает выходцам из России сохранить связь с Отечеством. Учитывая это, вышеназванная Программа называет сохранение сферы распространения и функционирования русского языка в государствах-участниках СНГ и государствах Балтии одним из приоритетных направлений внешней политики России и с этой целью, а также для удовлетворения образовательных потребностей русскоязычного населения предусматривает [66]: продолжение переговоров о придании русскому языку статуса второго государственного языка (на сегодняшний день русский язык стал вторым государственным только в Белоруссии и Киргизии); разработку методической, организационной и технологической базы для проведения согласованной образовательной политики в государствах — участниках СНГ и формирование общего образовательного пространства; анализ проблем, возникающих в работе школ с преподаванием на русском языке в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии, оказание этим школам методической, консультативной и технической помощи; подготовку и повышение квалификации преподавателей школ (прежде всего преподавателей русского языка и гуманитарных дисциплин). Цели повышения уровня изучения и расширения использования русского языка русскоязычным населением в странах СНГ и Балтии преследует также утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 881 федеральная целевая программа «Русский язык» [67].

Задачи сохранения единого культурного пространства на территории стран СНГ и Балтии, поддержания культурных и гуманитарных связей с соотечественниками нашли свое отражение и в Основных направлениях культурного сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами [68].

В отличие от «Основных направлений—», Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом предполагает взаимодействие с российской диаспорой не только в странах Балтии и СНГ, но и в странах традиционного зарубежья [69]. С этой целью в Программе предусматривается: формирование банка данных о российской диаспоре в странах традиционного зарубежья; активизация культурных отношений и делового сотрудничества с российской диаспорой, в частности использование возможностей общественных организаций, оказание наиболее авторитетным из них необходимой государственной поддержки; привлечение организаций соотечественников в традиционном зарубежье к оказанию поддержки российской диаспоре в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии.

Опыт Венгрии, Израиля, КНР, ФРГ и некоторых других стран показывает, что поддержка диаспоры является постоянной составляющей внешней политики каждого из этих государств и может способствовать как улучшению, так и осложнению межгосударственных отношений и положения самой диаспоры. Поэтому при сохранении принципов и долговременных целей российской политики в отношении зарубежных соотечественников ее текущие задачи неизбежно будут меняться. Вследствие этого в Программе прямо говорится о том, что содержание ее последующих этапов должно прорабатываться с учетом выполнения уже намеченного и представляться в Правительство Российской Федерации.

Основные исполнители Программы — министерства и ведомства Российской Федерации. В качестве соисполнителей по согласованию могут выступать Администрация Президента Российской Федерации, соответствующие комитеты палат Федерального Собрания Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, российские общественные и религиозные организации.

Координация и контроль за исполнением Программы возложены на Правительственную комиссию по делам соотечественников за рубежом.

Поддержка российских соотечественников за рубежом отнесена к числу основных задач ряда федеральных органов исполнительной власти [70].

Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» предписывает федеральному Министерству финансов предусматривать ежегодно средства на выполнение мероприятий программы при формировании проектов федерального бюджета, а федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при планировании своей работы учитывать мероприятия, предусмотренные Программой.

В соответствии с Программой мер по поддержке соотечественников за рубежом постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 785 утвержден Порядок использования средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии [71]. Порядок предусматривает следующие приоритетные направления использования бюджетных средств: 1) содействие в проведении в Российской Федерации мероприятий с участием общественных организаций соотечественников, проживающих в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии (далее именуются — соотечественники); 2) приобретение и доставка учебной и учебно методической литературы, а также учебного оборудования в школы и высшие учебные заведения с преподаванием на русском языке в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии; 3) проведение в Российской Федерации мероприятий для соотечественников в области образования, науки и культуры, а также мероприятий лечебно оздоровительного характера; 4) оказание содействия соотечественникам в области реализации права на получение информации на родном языке [72]; 5) оказание гуманитарной и безвозмездной материальной помощи особо нуждающимся категориям соотечественников; 6) оказание помощи в защите основных прав и свобод соотечественников. Таким образом, именно на этих направлениях Российское государство предполагало сосредоточить свои усилия в 2000-2002 г. 22 мая 2002 г. правительственным постановлением № 330 [73] вышеизложенное постановление «Об утверждении Порядка использования средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии» признано утратившим силу. Взамен его тем же постановлением утверждены Правила использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом. Отныне перечень направлений использования средств федерального бюджета, выделяемых на поддержку соотечественников, определяется Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом.

Ряд внутригосударственных нормативных актов, принятых в Российской Федерации, предусматривает меры социальной поддержки героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы, ветеранов Великой Отечественной войны, пенсионеров из числа военнослужащих и членов их семей, проживающих в Латвийской, Литовской и Эстонской республиках [74].

Нетрудно заметить, что в числе важнейших мер по оказанию эффективной помощи российским соотечественникам за рубежом рассмотренные внутригосударственные нормативные акты называют активизацию уже существующих международно правовых механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств, разработку аналогичных механизмов в рамках Содружества Независимых Государств, а также заключение двусторонних соглашений между Российской Федерацией и государствами — бывшими республиками СССР.

Касательно термина «национальное меньшинство» следует заметить, что при отсутствии нормативно закрепленной дефиниции большинство специалистов сегодня склоняется к подходу, согласно которому меньшинством является любая группа, находящаяся в численном меньшинстве в составе населения данного государства и не занимающая в нем ведущего положения, причем члены этой группы отличаются от основного населения по своим национальным, этническим, языковым или религиозным характеристикам и проявляют чувство солидарности, направленное на сохранение собственной культуры, традиций и языка. Таким образом, понятие национального меньшинства образовано совокупностью трех признаков: 1) самосознание и самоидентификация себя с доминирующей группой другого государства — как правило, это государство способно защищать интересы такого меньшинства на международной арене; 2) достаточная многочисленность в государстве своего постоянного проживания, но не более, чем титульная нация; 3) наличие гражданства страны своего постоянного проживания, причем как граждане они лишены определенных гражданских прав.

Документы международного права различаются как по своему географическому охвату (для всего мирового сообщества, региональные, двусторонние), так и по объему регулируемых прав (универсальные и узко функциональные). Международно правовые нормы защиты меньшинств включают в себя индивидуальные права, групповые права и международные гарантии. К последним относятся поручительство или заверение государства или группы государств выполнять международно правовые нормы. Равноправие граждан государства, предоставление гражданских и политических прав без различия по расовому, этническому, языковому и религиозному признакам и другие виды гражданских свобод предусматривают правовую защиту не этнической группы, а индивидов, объединенных этническим происхождением. Осознание факта, что гарантии личных прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, недостаточно для сохранения их культурных особенностей, происходило постепенно. Концепция групповых прав, идея защиты меньшинств как сообществ укрепилась лишь с конца 1980 х гг. и в значительной степени была вызвана переменами, которые начались в Восточной Европе.

Современная международная система защиты меньшинств основывается на правовых актах, перечень которых приводится в качестве самостоятельного раздела данной книги [75].

Немало документов, закрепляющих права и свободы граждан Российской Федерации, постоянно или временно проживающих на территории государств — участников Содружества Независимых Государств, других категорий лиц из числа российских соотечественников за рубежом принято в рамках СНГ и на сегодняшний день вступили в силу для России [76].

Следует также назвать соглашения в рамках иных межгосударственных образований, существующих на территории СНГ [77].

Серьезные шаги по пути социально политической интеграции двух братских стран и народов за короткий исторический срок сделали Российская Федерация и Республика Беларусь — от Договора об образовании Сообщества Беларуси и России [78] через преобразование этого Сообщества в Союз [79], а затем в Союзное государство [80]. В итоге сегодня на повестке дня стоит вопрос о принятии Конституционного акта Союзного государства. Вместе с тем в 2002 г. вновь обострилась дискуссия, на каких принципах строить этот союз: славянского единства, как это есть сейчас, или же принципах свободы передвижения людей, капиталов, товаров и услуг, принципах демократии и прав человека, как это принято в Евросоюзе.

Несмотря на то что, используя слова одного газетного заголовка, «Союз почти не виден» [81], сделанное позволило российским официальным кругам заключить, что в российско белорусских отношениях проблемы соотечественников, в том виде, в каком она существует, к примеру, с Казахстаном и Украиной, нет [82]. По убеждению главы Белорусского государства А.Г. Лукашенко, «наши люди больше не иностранцы друг у друга; там, где Беларусь, там россиянин может быть уверен, что его интересы будут защищены» [83]. Основной проблемой здесь остается отсутствие единой правовой системы.

Гарантии недискриминации граждан одного государства, проживающих на территории другого государства, и/или национальных меньшинств содержатся также в двусторонних соглашениях об основах межгосударственных отношений Российской Федерации и государств — бывших республик СССР [84]. Сегодня такие базовые договоры заключены Россией со всеми республиками бывшего СССР, однако не все они ратифицированы одной или обеими сторонами и вступили в силу. Аналогичные гарантии включены в договоры об основах межгосударственных отношений России с другими государствами мира [85].

Приведу ст. 12 российско украинского договора о дружбе: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают защиту этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории и создают условия для поощрения этой самобытности. Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, индивидуально или совместно с другими лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким либо попыткам ассимиляции вопреки их воле. Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, полностью и эффективно осуществлять свои права человека и основные свободы и пользоваться ими без какой либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом. Высокие Договаривающиеся Стороны будут содействовать созданию равных возможностей и условий для изучения русского языка в Украине и украинского языка в Российской Федерации, подготовки педагогических кадров для преподавания на этих языках в образовательных учреждениях, оказывать в этих условиях равноценную государственную поддержку». Между тем если в 1991 г. на Украине было 22000 школ на русском языке, сейчас только 2300. Однако из процитированной статьи очевидно, что остановить процесс сокращения русскоязычных образовательных учреждений на Украине невозможно без открытия аналогичных учреждений для украинцев в местах их компактного проживания в России [86].

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 62) гражданин России может обладать также и иностранным гражданством. Российское законодательство не содержит никаких запретов в отношении натурализации российских граждан за границей. Российский гражданин, натурализовавшийся в другом государстве, т.е. принявший иностранное гражданство, не оформив выхода из гражданства России, становится лицом с двойным гражданством (бипатридом).

По твердо сложившейся международной практике, обусловленной суверенным равенством государств, каждое государство в отношении лица, имеющего двойное гражданство, занимает позицию, согласно которой это лицо рассматривается как гражданин данного государства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Это положение в российском законодательстве нашло свое признание в п. 1 ст. 6 Федерального закона о гражданстве 2002 г. Соответственно, государство обычно не признает никаких прав и обязанностей, связанных с наличием у его гражданина иностранного гражданства. Если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его пребывания на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, такая защита будет отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания.

Какие-либо исключения из указанной выше практики могут иметь место на основании либо закона, либо международного договора (п. 1 ст. 6 Федерального закона о гражданстве). Эти исключения не вытекают автоматически из двойного гражданства, а должны быть специально оговорены. Само по себе признание двойного гражданства не решает, таким образом, проблемы защиты лиц с двойным гражданством одним государством их гражданства на территории другого, а может служить лишь одной из предпосылок ее решения.

Если российская Конституция предусматривает возможность признания второго гражданства при наличии соответствующего международного договора, то этого нельзя сказать о конституциях других стран СНГ. В настоящее время соглашения о двойном гражданстве у России имеются только с Таджикистаном и Туркменией. 23 декабря 1993 г. в Ашхабаде было заключено Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства (вступило в силу 18 мая 1995 г.) [87], а 7 сентября 1995 г. в Москве — Договор между Россией и Таджикистаном об урегулировании этих же вопросов (не ратифицирован Таджикистанской стороной и не вступил в силу) [88]. И в Соглашении, и в Договоре стороны согласились признавать за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны. Предусматривается, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. В третьем государстве защита и покровительство таким лицам оказываются стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо, по их просьбе, другой стороной. И в Соглашении, и в Договоре ничего не говорится о том, какой должна быть реакция стороны, гражданство которой эти лица, постоянно проживающие на ее территории, имеют, если другая сторона попытается оказать им защиту. Если возникает спор об оказании указанным лицам защиты в третьем государстве, а сторона, на территории которой они постоянно проживают, не в состоянии этого сделать из за отсутствия его дипломатического и консульского представительства в третьем государстве, Россия в силу своей Конституции вправе оказать им защиту даже без просьбы заинтересованных лиц.

И Соглашение, и Договор предусматривают, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности той стороны, на территории которой они постоянно проживают.

Гарантии равенства в правах и обязанностях граждан одного государства, проживающих на территории другого, с гражданами этого государства, за согласованными изъятиями, другие связанные с гражданством вопросы регулируются следующими вступившими на сегодня в силу двусторонними соглашениями России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств: Меморандум об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 28 марта 1994 г.) [89]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 20 января 1995 г.; вступил в силу 26 июля 1997 г.) [90]; Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 г.; вступил в силу 10 июня 1997 г.) [91]; Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Бишкек, 13 октября 1995 г.; вступил в силу 6 января 2001 г.) [92]; Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.; вступило в силу 10 октября 1997 г.) [93]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Тбилиси, 15 сентября 1995 г.; не вступил в силу).

С Туркменистаном у Российской Федерации существует также Договор о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского — в Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 г.; вступил в силу 10 июня 1997 г.) [94].

Действительно, с правовой точки зрения у русских и русскоязычных жителей центральноазиатских республик нет оснований говорить о наличии законов, которые ущемляли бы их права и свободы. Отсутствие формально правовых проблем здесь объясняется тем, что в странах Средней Азии русский (и вообще европейский) этнический элемент доминирует в сфере квалифицированного технического труда. Опасаясь серьезных экономических неурядиц, правящие элиты среднеазиатских государств пытаются воспрепятствовать миграции русских и прочего населения европейского происхождения, облегчая их положение в правовом смысле. Однако русским в Туркмении в последнее время живется все труднее и труднее. Решительный, почти не подготовленный переход на латиницу и туркменский в делопроизводстве застал русских врасплох. Русским выпускникам туркменских школ, поступающим в местные вузы, с 2002 г. помимо обычных собеседований и экзаменов предстоит отвечать на вопросы по 400 страничной «Рухнаме» (книги мудрости), написанной президентом Сапармуратом Ниязовым и изданной только на туркменском языке. На туркменском ТВ по русски идут только 15 минутные новости. Прекратить вещание российских каналов распорядился президент С. Ниязов ввиду их «низкого уровня нравственности». Русские в Туркмении до сих пор не имеют своих культурных центров. На русском выходит только одна газета — «Нейтральный Туркменистан», правительственный вестник. Российские издания задерживаются туркменской таможней. Введя для русских в Туркменистане двойное гражданство, Туркмения ввела и визовый режим со странами СНГ. А при средних туркменских зарплатах виза в Россию для многих русских не по карману. Наконец, отныне в Туркмении узаконена девятилетка. Она никак не стыкуется не только с российской образовательной системой, но и с мировой. Не на что рассчитывать и выпускникам туркменских вузов, где учатся только два года да еще два года проходят практику на производстве [95]. Все это — прямое нарушение российско туркменских соглашений о гарантиях прав национальных меньшинств и обрекает русских в Туркмении на деградацию, оставляя только один выход — паковать чемоданы.

Гарантии защиты прав российских соотечественников в области информации, культуры, образования и науки включены в соответствующие двусторонние соглашения России с республиками бывшего СССР [96]. В большем или меньшем объеме подобные соглашения есть со всеми экссоюзными республиками (аналогичные положения включаются в такие же соглашения России с другими странами мира [97]), наиболее драматично ситуация складывается лишь с Латвией [98] и Литвой [99], что объясняется не изжитыми в Балтии страхами по поводу российского «культурного империализма». В то же время ответственность за общую неурегулированность отношений России с балтийскими республиками, в том числе в плане соблюдения здесь прав русского и русскоязычного населения, в немалой степени лежит и на России, т. к. для нее это едва ли не единственная возможность воспрепятствовать интеграции Балтии в Европейский союз и особенно НАТО (отсутствие неразрешенных вопросов с соседями является одним из требований европейских структур к кандидатам на членство).

В области социальной защиты в настоящий момент существуют двусторонние соглашения России с Арменией [100], Белоруссией [101], Грузией [102], Казахстаном [103], Киргизией [104], Литвой [105], Молдавией [106] и Украиной [107]. Преимущественно это договоренности о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся за пределами своих государств (российские военные пенсионеры — особая тема). Гарантии недискриминации российских граждан при осуществлении ими трудовой деятельности на территории государств — участников Европейского союза [108] (Королевство Бельгия, Королевство Дания, Федеративная Республика Германия, Греческая Республика, Королевство Испания, Французская Республика, Ирландия, Итальянская Республика, Великое Герцогство Люксембург, Королевство Нидерландов, Португальская Республика, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии) вошли в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации и Европейских сообществ (Корфу, 24 июня 1994 г.) [109].

Положения о равенстве правовой защиты российских граждан и граждан государства их пребывания в отношении личных и имущественных прав помимо Конвенции СНГ содержатся в двусторонних договорах Российской Федерации с рядом бывших республик СССР: Латвией [110], Литвой [111], Эстонией [112], Молдавией [113], Азербайджаном [114], Киргизией [115], Грузией [116]. Всего у Российской Федерации, в том числе как правопреемницы СССР, имеется 36 таких соглашений с разными странами мира.

Двусторонние соглашения Российской Федерации с правительствами других государств по вопросам налогообложения содержат гарантии недискриминации российских граждан и лиц без гражданства, являющихся резидентами в России, в области налогообложения или связанных с ним обязательств [117].

В условиях создания бывшими советскими республиками собственных вооруженных сил, необходимости вывода российских войск с территории одних республик и, наоборот, делегирования рядом республик охраны их государственных границ и поддержания внутренней безопасности Вооруженным Силам Российской Федерации, образования Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств важное значение обрел вопрос правового урегулирования статуса российских военнослужащих и членов их семей, находящихся за пределами России, а также российских военных пенсионеров, постоянно проживающих в государствах нового зарубежья. Все это нашло отражение в соглашениях Российского государства с Арменией [118], Белоруссией [119], Грузией [120], Киргизией [121],

Латвией [122], Литвой [123], Молдавией [124], Таджикистаном [125], Туркменистаном [126], Эстонией [127].

Рост националистических настроений, отмечавшийся в республиках СССР с середины 1980 х годов, с распадом СССР достиг своего апогея. Отсутствие или несовершенство законодательства стран нового зарубежья в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности, способствовало возникновению проблемы вынужденной миграции с их территорий. Как реакция на эти процессы, в феврале 1993 г. в России были приняты законы «О беженцах» [128] и «О вынужденных переселенцах» [129], действующие ныне с изменениями и дополнениями. Согласно этим законам переселенцы из бывших советских республик, если они не являются российскими гражданами, могут получить статус беженца, а также статус вынужденного переселенца, если являются гражданами РФ и документально или с помощью свидетелей докажут, что подвергались дискриминации в местах постоянного проживания.

За прошедшие 10 лет в России официально зарегистрировано 717 тыс. вынужденных переселенцев, или примерно каждый пятый от обращавшихся с соответствующим ходатайством [130]. Но принятый в 2002 г. Государственной Думой РФ в первом чтении обновленный закон «О вынужденных переселенцах» преследует цель не только конкретизировать отдельные положения законодательства, но и сократить количество переселенцев, которые могли бы рассчитывать на финансовую помощь со стороны Российского государства. Так, согласно законопроекту не может быть признано вынужденным переселенцем лицо, признанное переселенцем в соответствии с международным договором Российской Федерации в области регулирования процесса переселения и защиты прав переселенцев. Такие международные договоры заключены Правительством России с десятью странами СНГ и Балтии [131], однако механизмы их реализации реально запущены пока только в трех: Латвии, Туркмении и Киргизии. Учитывая тот факт, что из десяти стран, с которыми подписаны соглашения, только в пяти работают российские миграционные службы [132], есть основания предполагать, что не всем переселенцам будет дано правильное разъяснение, на какие льготы они не смогут претендовать, если будут признаны не вынужденными, а добровольными переселенцами. Поэтому механизм разграничения понятий «добровольный» и «вынужденный» переселенец должен быть четко прописан в законе, чтобы переселенцы, выезжая из стран, заключивших с Россией такие международные соглашения, могли осознавать, на какую помощь они смогут рассчитывать, когда приедут в Россию.

Отметим, что с середины 1990 х гг. поток мигрантов из стран нового зарубежья и без того существенно сократился [133], т. к. наиболее активные уже перебрались в Россию, представители нетитульных наций адаптируются к условиям жизни в новых государствах, постепенно пропадают экономические стимулы для переселения.

Что касается 8,6 млн. соотечественников, рискнувших за 10 лет переехать в Россию, то только 1,6 млн. за все время получили официальный статус, сулящий мизерные льготы от государства. И лишь 500 тыс. чего то дождались. Например, возвратной беспроцентной ссуды, которой едва хватило на фундамент. Остальные же 7 млн. даже не обращались в миграционные службы, понимая всю бесполезность ожиданий [134].

С момента принятия Конституции РФ 1993 г., заложившей фундамент нового Российского государства, было принято огромное число нормативных, имеющих юридическую силу актов, использующих термин «соотечественники», однако ни один из них содержание данного понятия не раскрывал [135]. Лишь вступивший в силу 1 июня 1999 г. Федеральный закон «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» внес ясность в этот вопрос. Однако приведенное в законе определение соотечественников не имеет под собой юридической основы (понятие «соотечественники за рубежом» отсутствует и в международном праве, и в национальных законодательствах других государств) и некорректно [136]. Как следствие, в законе нарушается важнейший в международном праве принцип невмешательства во внутренние дела государств. Закон обязывает помогать и предоставлять льготы не только русским, живущим в республиках бывшего СССР, но и гражданам тех стран, которые когда-то входили в состав Российского государства, а также выходцам (эмигрантам) из «Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации», имеющим гражданство иностранного государства, и их потомкам. Тем самым фактически любой эмигрант в десятом поколении может претендовать на статус соотечественника и получение соответствующего документа. В состоянии ли Россия оказать реальную поддержку такому количеству соотечественников?

Кроме того, оказалось, что к принятому закону никакого отношения не имеет созданная Президентом Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, разрабатывающая «Концепцию государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом». А ведь по логике сначала должна была быть принята теоретическая концепция, а уже затем на ее основе выработан и принят закон [137]. Концепцию разрабатывал коллектив ученых под руководством В. Тишкова, директора Института этнологии и антропологии РАН, а подготовка закона была прерогативой Комитета Госдумы РФ по делам СНГ и связям с соотечественниками. В результате отсутствия координации и невнимания законодателей к предложениям ученых в двух документах с одинаковым названием по-разному определяется сам термин «соотечественник» и вообще используется разный понятийный аппарат. К примеру, в концепции фигурирует термин «диаспора», которого нет в законе [138].

Закон «О соотечественниках», главное достоинство которого состоит, на мой взгляд, в том, что в России еще раз — уже на уровне федерального закона — закреплен перечень мер по обустройству единого информационного и образовательного пространства с территориями государств СНГ и Балтии, содержит ряд противоречивых положений. В частности, до 1 июля 2002 г., когда вступил в силу новый Федеральный закон о гражданстве, отменивший ст. 11 Закона о соотечественниках, российским гражданином признавался бывший гражданин СССР или его потомок, не заявивший о своем отказе от гражданства РФ и не принявший гражданства другого государства [139]. По сути этой статьи оказывалось, что граждане СССР, уехавшие на постоянное место жительства, предположим, в США, и их потомки, которые там родились и в силу американского законодательства специально не принимали гражданство, а стали гражданами этой страны при рождении, также являются российскими гражданами, потому как от гражданства России они не отказывались. То же касается и большинства граждан стран СНГ, которые специально не заявляли о принятии гражданства той или иной страны, а стали гражданами, например, Украины в силу их физического нахождения на территории этой страны после распада СССР и в соответствии с украинскими законами.

Ситуация обострялась также в связи с тем, что в странах СНГ существуют два анклава — Приднестровье в Молдавии и Абхазия в Грузии, население которых не признает суверенитета соответственно Молдавии и Грузии. По смыслу Закона «О соотечественниках» жители Приднестровья и Абхазии также являлись гражданами России, но признание за ними российского гражданства повлекло бы ряд неизбежных последствий: они должны будут голосовать на выборах Президента России, а мужчины от 18 до 28 лет служить в российской армии и т. д. Между тем около 30% жителей Абхазии уже стали российскими гражданами.

Существование нескольких законов по вопросам гражданства не отвечало интересам обеспечения единой государственной политики в области гражданства и лишний раз свидетельствовало о том, что у Российского государства нет четко разработанных концепции и политики в отношении соотечественников за рубежом.

Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает единый подход ко всем категориям переселенцев — будь то русский из СНГ или же иммигрант из стран Азии или Африки — и тем самым лишает российских зарубежных соотечественников практической возможности получить российское гражданство. Теперь все они, пусть и стопроцентно русские, переезжая в Россию, согласно ст. 13 названного Закона должны добиваться вида на жительство, потом пять лет стоять в очереди на получение гражданства, сдать экзамен на знание российской Конституции и русского языка, а также доказать документально наличие законного источника средств к существованию.

Закон (пп. «б» п. 1 ст. 14) допускает упрощенный вариант получения гражданства для бывших граждан СССР только в случае, если они не имеют другого гражданства, т.е. являются сегодня лицами без гражданства (относительное безгражданство). А если добровольно стали гражданами другой страны — это их выбор.

Как видим, о соотечественниках в новом Федеральном законе о гражданстве нет даже упоминания. Все они теперь — иностранцы. Не случайно вслед за Законом о гражданстве 25 июля 2002 г. Президентом России был подписан Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [140]. Закон вступает в силу с 1 ноября 2002 г., однако Правительством России пока не утвержден порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, предоставляемых одновременно с заявлением о выдаче вида на жительство, как это предписано п. 5 ст. 8 указанного Закона.

Чтобы получить гражданство, иностранному гражданину надо прожить 5 лет в России с момента получения вида на жительство. А вид на жительство можно получить только после того, как получишь разрешение на постоянное проживание и проживешь с ним не менее года (ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»). Причем и в том, и в другом документе власти могут отказать (ст. 9 названного Закона). Например, если в регионе, где иностранец хочет жить, уже выбрана вся квота. Квоту на каждый год определит правительство в зависимости от того, сколько иностранцев каждый конкретный регион сможет «переварить» с учетом пожеланий местных властей (ст. 6 Закона). Можно не сомневаться: въезд иностранцам на более-менее постоянное проживание в Краснодарском крае станет практически невозможным.

Власти имеют полное право отказать в разрешении на временное проживание и виде на жительство больным СПИДом, наркоманам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления, не имеющим постоянного источника дохода и жилья (жилье можно и снимать), и т.д. и т.п. (ст. 9 Закона). Если в течение 5 предыдущих лет иностранец «засветился» в досье правоохранительных органов или пограничников как нарушитель — откажут обязательно. Кстати, предусмотрено создание единой базы данных на всех всех иностранцев, попадающих в Россию по разным надобностям, в том числе и туристов (глава IV Закона).

Закон определяет, что иностранцам в России можно, а что нельзя. Быть депутатом Думы и выбирать депутатов Думы — нельзя. А быть депутатом поселкового совета, например, можно (ст. 12 Закона). Жить и работать можно только на территории той области или республики, где иностранец зарегистрирован (ч. 5 ст. 13). Занимать руководящие должности в организациях, контролируемых государством, иностранный менеджер сможет только по специальному разрешению правительства (ч. 2 ст. 14 Закона). Ездить по стране вообще-то можно, но не везде: перечень особых территорий, куда не должна ступать нога чужеземца, определит правительство (абз. 2 ч. 1 ст. 11 Закона). Нарушителей правил проживания сфотографируют, снимут у них отпечатки пальцев (ст. 33 Закона), а может быть, и депортируют (ст. 31). Тех, кого пригласили на работу какие то организации или предприятия, депортируют за счет этих организаций или предприятий.

Есть в законе и статья, которая едва ли понравится нашим соседям по СНГ. Речь идет о том, что правительство обязано в ближайшее время провести переговоры с властями сопредельных государств и уточнить соглашение о безвизовом режиме, действующее до сих пор. Например, будет сильно ограничен перечень документов, с которыми бывшим братьям по СССР можно будет въезжать в Россию, а сроки пребывания приехавших без визы на территории РФ ограничат (ч. 1 ст. 36).

По мнению председателя исполкома «Форума переселенческих организаций» Л. Графовой, если до принятия Закона о гражданстве «Россия лицемерно признавалась соотечественникам на расстоянии в любви, теперь мать кукушка юридически оформляет развод со своими детьми» и опускает перед ними «железный занавес» [141]. В духе времени мотивируется это соображениями «национальной безопасности». Между тем, если уж становиться нелегалами, то куда комфортнее это сделать на Западе.

По сообщению АСИ, 3 октября 2002 г. екатеринбургская общественная организация «Молодежная инициатива» направила Президенту Российской Федерации Владимиру Путину и палатам Федерального собрания Российской Федерации письмо, в котором потребовала внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О гражданстве». В частности, предлагается давать гражданство в упрощенном порядке всем, чьи предки являются выходцами из России, независимо от того, принимали ли они гражданство бывших советских республик или нет. В обоснование этого предложения подчеркивается, что во время так называемых строек социализма жители городов СССР были направлены коммунистической партией и комсомолом в советские республики с целью оказания местному населению помощи в промышленном и гражданском строительстве. После распада Союза и обретения республиками независимости русские стали людьми второго сорта, которых постоянно притесняют. Единственный выход решения проблем русских, по мнению «Молодежной инициативы», в том, чтобы перевести их под покровительство Российской Федерации. Напомним, что в нынешней редакции закона гражданство в упрощенном порядке могут приобрести лишь граждане, родившиеся на территории РСФСР и имеющие ранее гражданство СССР, не принимавшие гражданства республик бывшего СССР, а также граждане СССР, не принимавшие гражданства союзных республик. Между тем, в России и за ее пределами проживает множество русских, которые не подпадают под указанные выше категории лиц. Чтобы получить гражданство, им нужно прожить на территории России не менее пяти лет, официально зарегистрировавшись в соответствующей паспортной службе. Но даже зарегистрироваться они могут не всегда, так как не все из них имеют родственников в России и не все могут найти жилье, по адресу которого можно было бы зарегистрироваться. Не имея ни регистрации, ни гражданства, они не могут найти работу, так как жесткое российское законодательство предусматривает ограничения на трудоустройство лиц без российского гражданства. Чтобы принять таких людей на работу, предпринимателю необходимо пройти целый ряд инстанций и проделать много бумажной работы, на что соглашается далеко не каждый. Работодателям гораздо проще принять на работу гражданина Российской Федерации, чем заниматься трудоустройством иностранцев.

Итак, Россия в формировании государственной политики в отношении зарубежных соотечественников, и прежде всего в новых государствах, исходит из положения, что основную ответственность за гарантии индивидуальных и коллективных прав и за обеспечение достойных условий существования всех жителей бывших союзных республик несут образовавшиеся на их территории государства [142]. Говоря о решимости настаивать на предоставлении их властями основных прав и свобод в соответствии с их международными обязательствами, включая право на гражданство, Россия советует этническим русским самоорганизовываться в общественные организации, политические партии для участия в выборах органов всех уровней власти с целью самостоятельного отстаивания своих интересов.

В то же время условия в Российской Федерации таковы, что уместна постановка вопроса о стимулировании иммиграции в Россию.

По территориальной плотности населения Россия — самая редкозаселенная из крупных стран. Более трех четвертей ее населения проживает на 15% территории. В Европейской части РФ плотность населения на 1 кв. км. колеблется в пределах 10 — 15 человек (Нечерноземная зона) и 28 — 35 человек (Центр). В полосе интенсивного расселения востока страны показатели заметно ниже 10 человек на 1 кв. км. Приведенные показатели существенно отличаются от достигнутых во многих больших и малых странах мира. При этом, например, Канада (82 человека в южных районах), Германия (238 человек), Израиль (321 человек) на основе национальных законодательств ежегодно принимают значительное количество иммигрантов. По корректным оценкам [143] резервы, которыми располагают регионы, в Европейской части России допускают трех четырехкратное превышение, еще больше они в Сибири и на Дальнем Востоке.

Показатели повышения плотности населения в указанных пределах будут соответствовать стандартам современного государства, и сохранятся необходимые территориальные и экономические резервы при увеличении населения за счет собственного прироста.

Если в 90 е гг. внешняя миграция играла существенную роль, восполняя численность населения РФ, равную естественной убыли, то в последние годы устойчивое сокращение иммиграции в Россию из государств — участников СНГ, а также Латвии, Литвы и Эстонии привело к тому, что в 1995 — 1999 гг. миграционный прирост населения компенсировал естественную убыль населения только на 45%, а в 2000 г. — менее чем на четверть.

Кроме того, мировой и современный российский опыт свидетельствуют о большом потенциальном вкладе мигрантов в развитие экономик зарубежных стран и их отдельных территорий.

Анализ структуры занятости российского населения показывает [144], что в таких секторах экономики, как сфера обслуживания, переработка продуктов сельского хозяйства и их сбыт, малое строительство и промыслы, отмечается повсеместный кадровый дефицит. По данным на 1997 г. в обслуживании работало от 4% в «глубинке» до 18% в городах от числа всех трудящихся, в то время как в развитых странах здесь занято более трети работающих, а в отдельных службах показатель превышает 50%.

Нельзя сказать, что все это не осознается российской государственной властью, однако, если вернуться к законопроекту о гражданстве, получается, что «одна рука не ведает, что творит другая». Наше законодательство непоследовательно и противоречиво.

В утвержденной распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270 р Концепции демографического развития РФ на период до 2015 г. [145] определено, что задачами демографического развития России в области миграции являются регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения РФ; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально экономического развития РФ; обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения.

Для решения этих задач в Концепции определены следующие приоритеты: привлечение иммигрантов в Российскую Федерацию, в первую очередь из государств — участников СНГ, а также стран Балтии; проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов в РФ; совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов.

Концепция говорит о необходимости разработки новых подходов к регулированию иммиграционных потоков, способствующих замещению естественной убыли населения РФ, к стимулированию иммиграции в Россию и общественно полезной интеграции мигрантов с учетом их возрастно-половых характеристик, уровня здоровья, профессиональной квалификации, а также о создании условий для возвращения на родину эмигрантов, являющихся высококвалифицированными специалистами [146].

Идея защиты прав соотечественников в странах нового зарубежья активно развивалась российской печатью, прежде всего — правительственной и левого толка. Взгляды, отраженные в этой категории СМИ, ясны. Поэтому интересно взглянуть, как тема российской диаспоры в странах нового зарубежья освещалась в последние годы не отечественной, а международной русскоязычной печатью. Контент анализ дайджеста «Иммигранты» [147] и парижского еженедельника «Русская мысль» за 1996-1998 гг. показывает [148], что содержание большинства представленных в них материалов идет вразрез с навязываемыми отечественными СМИ стереотипами восприятия российской диаспоры в странах нового зарубежья и позволяет заключить, что русскоязычное население Балтии и славянских экссоветских республик часто противопоставляет себя русским, живущим в России. Оно понимает, что Россия пока не имеет возможностей их принять, и большей частью в Россию не стремится. Имеющиеся проблемы (языковые, образовательные) воспринимаются ими как неизбежное следствие становления национальной государственности республик, за независимость которых на излете «перестройки» они часто ратовали сами, как следствие отсутствия длительного исторического опыта выживания в условиях независимости от России. Тем не менее, российская диаспора в государствах нового зарубежья — исторически неотъемлемый элемент национального «пейзажа», и Россия должна использовать этот фактор, но не как «козырь в игре» и инструмент политического давления, а как инструмент, облегчающий взаимопонимание народов и государств, как один из субъектов «народной дипломатии».

Примечания

[1] СУ РСФСР. 1922. № 1. Ст. 11. Назад

[2] Там же. № 15. Ст. 153.

[3] Такая санкция предусматривалась, например, за совершение преступления, предусмотренного ст. 70 УК: «Пропаганда и агитация в направлении помощи международной буржуазии, указанной в ст. 57».

[4] История России, 1917-1940. Хрестоматия. Екатеринбург, 1993. С. 185-197.

[5] Текст документа см.: Там же. С. 198-199.

[6] Показательно в этой связи дело выдающегося религиозного философа Николая Александровича Бердяева. В заключении ГПУ от 19 августа 1922 г. о высылке Н.А. Бердяева говорилось следующее: «…Я, сотрудник IV отделения С[екретного] о[тдела] ГПУ Бахвалов, рассмотрел дело за № 15564 о Бердяеве Николае Александровиче, 48 лет, происх. из б. дворян г. Киева (временно проживает в гор. Москве), нашел следующее: С момента Октябрьского переворота и до настоящего времени он не только не примирился с существующей в России в течение 5 лет Рабоче-Крестьянской властью, но ни на один момент не прекращал своей антисоветской деятельности, причем в момент внешних затруднений для РСФСР Бердяев свою контрреволюционную деятельность усиливал… А посему на основании п. 2 лит. «е» Положения о ГПУ от 6.II. с. г. в целях пресечения дальнейшей антисоветской деятельности Бердяева Николая Александровича полагаю его выслать за пределы РСФСР за границу БЕССРОЧНО. Принимая же во внимание заявление, поданное в коллегию ГПУ гр-ном Бердяевым с просьбой разрешить ему выезд за границу за свой счет, — освободить его для устройства личных и служебных дел на 7 дней с обязательством по истечении указанного срока явиться в ГПУ и немедленно после явки выехать за границу… Пом. нач. IV отделения Секретного отдела ГПУ Бахвалов. Согласен. Нач. IV отделения Секретного отдела ГПУ И. Решетов. Согласен. Самсонов [начальник Секретного отдела ГПУ] Уншлихт [заместитель Председателя ГПУ]» (Там же. С. 203-204).

[7] СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 202.

[8] Согласно этому постановлению примечание 2 к ст. 10 «Основных начал…» излагалось в следующей редакции: «В случаях привлечения к уголовной ответственности за преступления контрреволюционные, применение давности в каждом отдельном случае предоставляется усмотрению суда; однако если суд не найдет возможным применение давности, то при назначении им за данное преступление расстрела, таковой обязательно заменяется объявлением врагом трудящихся с лишением гражданства Союза ССР и изгнанием из пределов Союза ССР навсегда или лишением свободы на срок не ниже двух лет» (Там же. 1926. № 55. Ст. 401).

[9] СУ. № 80. Ст. 600.

[10] СЗ СССР. 1931. № 24. Ст. 196.

[11] Ведомости ВС СССР. 1938. № 11.

[12] Данный Указ стал предметом рассмотрения в Комитете конституционного надзора СССР, который в вынесенном 14 февраля 1991 г. заключении № 14 (2 11) (Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 9. Ст. 205) признал его не соответствующим Конституции СССР и международным актам о правах человека, однако отменить указ Комитет конституционного надзора согласно своему статусу был не в силах.

[13] Ведомости ВС СССР. 1978. № 49. Ст. 816.

[14] Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 февраля 1974 г. «О лишении гражданства и выдворении за пределы СССР А. И. Солженицына» гласил: «Солженицын систематически совершает действия, не совместимые с принадлежностью к гражданству СССР, наносит своим враждебным поведением ущерб Союзу ССР. Президиум Верховного Совета СССР постановляет: на основании статьи 7 Закона СССР от 19 августа 1938 года «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» за действия, порочащие звание гражданина СССР, лишить гражданства СССР и выдворить за пределы СССР Солженицына Александра Исаевича, 1918 года рождения, уроженца гор. Кисловодска» (Свобод. мысль. 1992. № 6). А вот другой документ — сообщение в газете «Известия» (1978. 16 марта): «Выехавшие несколько лет назад в зарубежную поездку М.Л. Ростропович и г.П. Вишневская, не проявляя желания возвратиться в Советский Союз, вели антипатриотическую деятельность, порочили советский общественный строй, звание гражданина СССР. Они систематически оказывали материальную помощь подрывным антисоветским центрам и другим враждебным Советскому Союзу организациям за рубежом. В 1976-1977 годах они дали, например, несколько концертов, денежные сборы от которых пошли в пользу белоэмигрантских организаций. Формально оставаясь гражданами Советского Союза, Ростропович и Вишневская по существу стали идейными перерожденцами, ведущими деятельность, направленную против Советского Союза, Советского народа. Учитывая, что Ростропович и Вишневская систематически совершают действия, наносящие ущерб престижу Союза ССР и несовместимые с принадлежностью к советскому гражданству, Президиум Верховного Совета СССР постановил на основании ст. 7 Закона СССР от 19 августа 1938 года «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» за действия, порочащие звание гражданина СССР, лишить гражданства СССР М.Л. Ростроповича и г.П. Вишневскую».

[15] Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 23. Ст. 435.

[16] Соглашение относительно военнопленных и гражданских лиц, освобожденных войсками, находящимися под Советским Командованием, и войсками, находящимися под Британским Командованием // Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. Сб. док. Т. IV. Крымская конференция руководителей трех союзных держав — СССР, США и Великобритании (4-11 февр. 1945 г.). М., 1979. С. 283-287; Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии относительно освобожденных советских граждан в Соединенном Королевстве // Там же. С. 290-292; Соглашение относительно военнопленных и гражданских лиц, освобожденных войсками, находящимися под Советским Командованием, и войсками, находящимися под Командованием Соединенных Штатов Америки // Там же. С. 296 — 300.

[17] На сегодняшний день получил юридическую оценку лишь один из аспектов проблемы. Учитывая выводы Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, указом Президента РФ от 24 января 1995 г. № 63 (СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 394) действия партийного и государственного руководства бывшего СССР и меры принуждения со стороны государственных органов, предпринятые в отношении российских граждан — бывших советских военнослужащих, попавших в плен и окружение в боях при защите Отечества, и гражданских лиц, репатриированных в период Великой Отечественной войны и в послевоенный период, признаны противоречащими основным правам человека и гражданина и политическими репрессиями. Указом признано, что названные категории лиц осуждались за государственные, воинские и иные преступления, направлялись в «штурмовые батальоны», в ссылку и на спецпоселение, подвергались проверке в сборно-пересыльных, специальных и проверочно фильтрационных лагерях и пунктах, в специальных запасных частях, «рабочих батальонах» Народного комиссариата обороны СССР и Народного комиссариата внутренних дел СССР, привлекались к принудительному труду с ограничением свободы, прикреплялись к предприятиям с особо тяжелыми условиями труда, подвергались иным лишениям прав и свобод необоснованно и исключительно по политическим мотивам. Эти лица восстановлены в правах. Действие указа не распространяется на бывших советских военнопленных и гражданских лиц, которые служили в строевых и специальных формированиях немецко фашистских войск, полиции, а также на иных лиц, не подлежащих реабилитации согласно Закону Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий». Вопрос о соответствии насильственных выдач западными союзниками советских граждан, оказавшихся в ходе второй мировой войны в юрисдикции американских и британских властей, принципам и нормам международного гуманитарного права по прежнему остается открытым.

[18] Собрание постановлений Правительства Союза Советских Социалистических Республик. 1986. № 31. Ст. 163.

[19] СП СССР. 1970. № 18. Ст. 139.

[20] Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 24. Ст. 687.

[21] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 19.

[22] Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114 ФЗ (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029) вступил в силу 22 августа 1996 г.

[23] Впервые в отечественной практике запрет на лишение гражданина российского гражданства был предусмотрен ч. 2 ст. 5 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920 I (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865). Эта же норма устанавливала запрет на высылку гражданина России за ее пределы.

[24] Там же. № 44. Ст. 1428.

[25] Рос. газ. 1993. 15 окт.

[26] Рос. газ. 2002. 5 июня.

[27] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243.

[28] Там же. 1993. № 29. Ст. 1112.

[29] СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.

[30] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1233.

[31] Утверждено постановлением от 19 августа 1994 г. № 981 // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2210.

[32] Рос. газ. 1998. 23 июня.

[33] Согласно ч. 1 ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом. Ч. 2 той же статьи говорит о том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства и других обстоятельств.

[34] Согласно ч. 1 ст. 39 Основного закона РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

[35] Данная норма Основного закона говорит о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

[36] Рос. газ. 2001. 12 марта.

[37] Рос. газ. 2002. 17 июля.

[38] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

[39] Рос. газ. 2000. 27 июля.

[40] На встрече Президента России В.В. Путина с лидерами русской диаспоры в Астане в 2000 г. приводились такие цифры: русских в Казахстане проживает более 35%, а на руководящих должностях в органах власти их только около 8%. Аналогичная ситуация сохраняется и в других странах СНГ (Кузнечевский В., Полоскова Т. Наши русские чужими не останутся // Рос. газ. 2000. 20 окт.).

[41] В известной мне литературе наиболее полная характеристика этих факторов дана У.Р. Брубейкером. См.: Брубейкер У.Р. Постимперская ситуация и разъединение народов в сравнительно исторической перспективе // Рос. бюл. по правам человека. Вып. 3. М., 1994. С. 28 — 31.

[42] Цифра названа в Федеральной миграционной программе на 1998 — 2000 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 (Рос. газ. 1997. 27 нояб.).

[43] Конвенция принята в Нью Йорке 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией Экономического и Социального совета ООН от 26 апреля 1954 г. Вступила в силу 6 июня 1960 г. Текст документа см.: Действующее междунар. право. Т. 1. М., 1996. С. 230-243.

[44] Конвенция вступила в силу 13 декабря 1975 г. Текст документа см.: Там же. С. 247-255.

[45] Комментарий к ситуации, сложившейся с 1 января 2001 г., см.: Графова Л. Русские иностранцы у закрытых дверей // Рос. газ. 2001. 16 марта.

[46] См.: Шкель Т. Учите русский // Там же. 2002. 20 апр.

[47] См.: Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики) // Известия. 1994. 25 февр.; О действенности государственной власти в России // Рос. газ. 1995. 17 февр.; Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Рос. вести. 1996. 24 февр.; Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики РФ) // Рос. газ. 1997. 7 марта; Общими силами — к подъему России // Там же. 1998. 24 февр. Эта тема была продолжена и в Послании на год 1999 й: «Будем решительно противодействовать политике двойных стандартов, попыткам выгородить тех, кто возводит ограничения прав части населения в ранг государственной политики. Курс России на защиту законных прав наших соотечественников остается неизменным. Мы не снимаем с повестки дня проблему дискриминации русскоязычного населения Латвии и Эстонии. Россия будет настаивать на том, чтобы эти страны откорректировали свои подходы к проблеме прав человека в соответствии с требованиями, предъявляемыми ООН, ОБСЕ, Советом Европы на двустороннем уровне и в международных организациях, в первую очередь в ОБСЕ и в Совете Европы, будем держать ситуацию под плотным контролем» (Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Там же. 1999. 31 марта). В Послании на 2001 г. Президентом была поставлена задача защищать права и интересы российских соотечественников уже не только в Балтии, но и по всему миру: «Еще одна проблема, о которой просто обязан сказать с этой трибуны, — это защита прав и интересов российских граждан, наших соотечественников за рубежом. Сотни тысяч людей, проживающих и работающих за пределами своей страны, должны быть уверены, что Россия не бросит их, если они оказались в трудной ситуации. Защитит их личные права, их семьи от возможного произвола и незаконного давления, поможет отстоять человеческое и гражданское достоинство. Никому не должно быть позволено устраивать «селекцию» международных прав и свобод человека в зависимости от обложки паспорта. И наши дипломаты должны становиться в таких случаях не просто активными, но наступательными и профессионально жесткими, эффективными. Хотел бы особо подчеркнуть: сегодня все органы власти обязаны относиться к работе на внешнеполитическом поле как к очень чувствительному и важному делу. Следует помнить — от того, насколько умно, деликатно и эффективно мы выстроим здесь нашу линию, зависит благополучие страны и российских граждан. Зависит положение наших соотечественников за рубежом» (Не будет ни революций, ни контрреволюций // Там же. 2001. 4 апр.).

[48] Единственное во всем обращении, что имеет с этим сюжетом какую то связь — следующее: «Большие резервы интеграции (в рамках СНГ. — А. П.) скрыты в гуманитарных проектах — в том числе научных и образовательных. Россия уже повысила число студентов из стран СНГ. И Правительство должно рассмотреть возможность дальнейшего увеличения числа обучающихся — хотя бы до 1 процента от общей численности тех, за кого сегодня платит Российское государство» (Россия должна быть сильной и конкурентноспособной (Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации) // Рос. газ. 2002. 19 апр.).

[49] В подтверждение этому назову постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 1995 г. «О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России» и о программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1302), а также приведу сообщение ИТАР ТАСС от 24 апреля 1999 г.: «Председатель Правительства РФ Евгений Примаков подписал распоряжение, касающееся повышения ответственности федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации за реализацию Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (Рос. газ. 1999. 24 апр.).

[50] Обращение Верховного Совета Российской Федерации к Верховному Совету Латвийской Республики от 23 декабря 1992 г. (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 69); постановление Верховного Совета Российской Федерации от 1 июля 1993 г. № 5311 I «О мерах в связи с нарушением прав человека на территории Эстонской Республики» // Там же. № 28. Ст. 1074; обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Сейму Литовской Республики в связи с готовящейся депортацией из Литовской Республики группы граждан Российской Федерации. Утверждено постановлением ГД ФС РФ от 18 января 1995 г. № 468 I ГД (СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 280); постановление ГД ФС РФ от 24 марта 1995 г. № 621 I ГД «Об экономических санкциях в отношении Эстонской Республики» // Там же. № 15. Ст. 1274; обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К парламентам, президентам и правительствам Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики». Утверждено постановлением ГД ФС РФ от 12 апреля 1995 г. № 686 I ГД // Там же. № 17. Ст. 1490; заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 1995 г. «В связи с нарушением основных прав и свобод граждан Российской Федерации и российских соотечественников в Республике Казахстан» // Там же. № 23. Ст. 2186; заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «В связи с отказом Литовской Республики выдать визы группе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — членов Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками». Утверждено постановлением ГД ФС РФ от 23 июня 1995 г. № 931 I ГД // Там же. № 27. Ст. 2445; заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «В связи с попыткой принудительного роспуска Российской общины Севастополя и закрытия ее газет». Утверждено постановлением ГД ФС РФ от 6 октября 1995 г. № 1172 I ГД // Там же. № 42. Ст. 3964; заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О пятидесятой годовщине Организации Объединенных Наций». Утверждено постановлением ГД ФС РФ № 1210 I ГД от 18 октября 1995 г. // Там же. № 43. Ст. 4032; заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «В связи с нарушением общепризнанных норм международного права в отношении граждан Российской Федерации и российских соотечественников в Республике Казахстан». Утверждено постановлением ГД ФС РФ от 17 ноября 1995 г. № 1338 I ГД // Там же. № 48. Ст. 4644; постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 20 мая 1998 г. № 204 СФ «О создании Временной комиссии Совета Федерации по изучению соблюдения прав соотечественников в Латвийской Республике» (Рос. газ. 1998. 28 мая); заявление Совета Федерации в связи с продолжающимся нарушением прав человека и основных свобод в Латвийской Республике // Там же. 21 июля; заявление Государственной Думы «О дискриминации российских военных пенсионеров в Эстонской Республике» // Там же. 1999. 3 нояб.; заявление Государственной Думы «В связи с вынесением Рижским окружным судом обвинительного приговора по делу В.М. Кононова как бывшего командира партизанского отряда, боровшегося с фашизмом в годы Второй мировой войны» // Там же. 2000. 5 февр.; заявление Государственной Думы «В связи с государственной политикой дискриминации российских соотечественников в Латвийской Республике» // Там же. 19 апр.; заявление Государственной Думы «В связи с проводимой на Украине дискриминацией русского языка» // Там же. 26 июля; заявление Государственной Думы «О нарушении прав православных верующих в Эстонии» // Там же. 2001. 27 июня.

[51] СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5131.

[52] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 апреля 1995 г. № 636 I «О Совете соотечественников при Государственной Думе» // Там же. № 17. Ст. 1483.

[53] Там же. 1996. № 13. Ст. 1274.

[54] Там же. Ст. 1275.

[55] Рос. газ. 1999. 1 июня.

[56] Постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» (СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383).

[57] Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» // Там же. № 16. Ст. 1888.

[58] Там же. № 34. Ст. 3606.

[59] Единственный прецедент специально организованной российскими властями акции по переселению российских зарубежных соотечественников в Россию — возвращение потомков русских духоборов из Грузии в Российскую Федерацию: переселение членов сельскохозяйственной общины духоборов из с. Гореловка Ниноцминдского района Грузии в с. Харитоновка Клетнянского района Брянской области (постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1998 г. № 1462 «О мерах государственной поддержки переселения членов сельскохозяйственной общины духоборов из Грузии в Российскую Федерацию» // Рос. газ. 1998. 12 дек.).

[60] Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, была совершена в Москве 21 октября 1994 г. Документ подписали: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Украина. Вступила в силу для Белоруссии, Азербайджана, Армении 10 января 1997 г.; для Таджикистана — 22 февраля 2001 г. По состоянию на 1 января 2002 г. для России Конвенция в силу не вступила. (Текст документа см.: Азаров А.Я. Права человека. Новое знание. М., 1995. С. 151-156).

[61] Социально экономические меры по поддержке русскоязычного населения в странах нового зарубежья на среднесрочный период вошли также в программу «Реформы и развитие российской экономики в 1995 — 1997 годах», утвержденную постановлением Правительства РФ от 28 апреля 1995 г. № 439 (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1966).

[62] См.: Медведев А. Христенко из Харбина // Рос. газ. 2001. 11 окт.

[63] Необходимость принять максимально возможные меры по защите социальных прав и интересов россиян в государствах, бывших республиками Союза ССР, на основе заключения межгосударственных соглашений отмечалась также в Основных направлениях социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год, утвержденных постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 474 (СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 363).

[64] СЗ РФ. 1995. № 38. Ст. 3667. Ответственность за реализацию Стратегического курса Российской Федерации с государствами — участниками СНГ возложена на Правительственную комиссию по вопросам Содружества Независимых Государств (см.: Положение о Правительственной комиссии по вопросам Содружества Независимых Государств. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 1995 г. № 1174 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. № 940 «Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств» // Там же. № 49. Ст. 4806.

[65] Постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 590 «О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» // Там же. 1996. № 21. Ст. 2516.

[66] Меры поддержки среднего и высшего образования на русском языке представлены в Приложении № 3, а по повышению роли русского языка — в Приложениях №№ 4 и 6 Программы.

[67] Рос. газ. 1996. 8 авг.

[68] Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 1995 г. № 22 (СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 293).

[69] Мероприятия по взаимодействию с соотечественниками в странах за пределами территории бывшего СССР представлены в Приложении № 7 Программы.

[70] См.: Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. № 271 (СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1033); Положение о Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395 (Рос. газ. 1997. 24 апр.) и др.

[71] СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4244.

[72] С этой целью на «Российскую газету» было подписано 13400 ветеранов Великой Отечественной войны и труда, проживающих в странах нового зарубежья (Кузнечевский В., Полоскова Т. Наши русские чужими не останутся // Рос. газ. 2000. 20 окт.).

[73] Рос. газ. 2002. 29 мая.

[74] Указ Президента Российской Федерации от 17 февраля 1995 г. № 154 «О мерах социальной поддержки Героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы, проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике» // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 732; постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. № 145 «О мерах социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны, проживающих в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике» // Там же. Ст. 746; постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 335 «О порядке выплаты пенсий, компенсаций и пособий пенсионерам из числа военнослужащих и членов их семей, проживающим в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, материального обеспечения личного состава отделов социального обеспечения при посольствах Российской Федерации в этих государствах» // Там же. № 17. Ст. 1542; Указ Президента Российской Федерации от 30 апреля 2000 г. № 780 «О единовременной выплате пенсионерам — гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, в связи с празднованием 55 й годовщины Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» (Рос. газ. 2000. 6 мая). Разъяснения правил пенсионного обеспечения российских военных пенсионеров в Балтийских республиках см.: Янович М. Повышение без индексации // Там же. 2002. 6 февр.

[75] См. раздел «Современная международная система защиты национальных меньшинств (названия документов)». Список составлен С.В. Соколовским: Соколовский С.В. Положение с правами меньшинств в Российской Федерации: международно-правовые аспекты (рукопись статьи).

[76] См. раздел «Права и свободы российских зарубежных соотечественников в соглашениях государств — участников Содружества Независимых Государств (названия документов)».

[77] См. раздел «Права и свободы российских соотечественников в документах межгосударственных объединений на территории СНГ» данной книги.

[78] Договор об образовании Сообщества Российской Федерации и Республики Беларусь (Москва, 2 апреля 1996 г.; вступил в силу 29 августа 1996 г., прекратил действие 26 января 2000 г. в соответствии со ст. 70 договора от 8 декабря 1999 г). // Бюл. междунар. договоров. 1996. № 12.

[79] Договор о Союзе Беларуси и России (Москва, 2 апреля 1997 г.; вступил в силу 11 июня 1997 г., прекратил действие 26 января 2000 г. в соответствии со ст. 70 договора от 8 декабря 1999 г.) // Там же. 1997. № 9.

[80] Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси (Москва, 25 декабря 1998 г.) // Рос. газ. 1998. 26 дек.; Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан (Москва, 25 декабря 1998 г.; вступил в силу 22 июля 1999 г.) // Там же; Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства (Москва, 8 декабря 1999 г.; вступил в силу 26 января 2000 г.) // Бюл. междунар. договоров. 2000. № 3; Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства (Москва, 8 декабря 1999 г.) // Рос. газ. 2000. 1 февр.

[81] Век. Уральский выпуск. 2002. № 8.

[82] Такого мнения придерживается, например, сотрудник Комитета Госдумы РФ по делам СНГ и связям с соотечественниками Г.И. Тихонов (Союз. Беларусь-Россия. Прил. к «Рос. газ.». 2001. 4 окт.).

[83] Рос. газ. 1998. 26 дек.

[84] Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой (Москва, 3 июля 1997 г.; вступил в силу 29 июля 1998 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1997. № 7; Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Республикой Армения (Москва, 29 декабря 1991 г). // Дипломат. вестн. 1992. № 2; Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения (Москва, 29 августа 1997 г.; вступил в силу 5 ноября 1998 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1999. № 2; Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве (Минск, 21 февраля 1995 г.; вступил в силу 11 августа 1995 г.) // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1040; Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве (Тбилиси, 3 февраля 1994 г.; не вступил в силу); Договор между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Казахской Советской Социалистической Республикой (Москва, 21 ноября 1990 г.; вступил в силу 17 августа 1991 г.; не публиковался); Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан (Москва, 25 мая 1992 г.; не вступил в силу) // Дипломат. вести. 1992. № 15-16; Договор о дальнейшем углублении экономического сотрудничества и интеграции Российской Федерации и Республики Казахстан (Москва, 28 марта 1994 г.; не вступил в силу) // Там же. 1994. № 9-10; Договор об основах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Республики Кыргызстан (Бишкек, 21 июля 1991 г.; не вступил в силу и не публиковался); Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан (Москва, 10 июня 1992 г.; не вступил в силу и не публиковался); Договор об основах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Латвийской Республики (Таллин, 13 января 1991 г.; не вступил в силу) // Сов. журн. междунар. права. 1991. № 3-4; Договор об основах межгосударственных отношений между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой (Москва, 29 июля 1991 г.; вступил в силу 4 мая 1992 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1994. № 1; Договор о принципах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Советской Социалистической Республики Молдова (Москва, 22 сентября 1990 г.; не вступил в силу и не публиковался), сегодня ему на смену пришел Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова, подписанный в Москве 19 ноября 2001 г. и ратифицированный Федеральным законом от 29 апреля 2002 г. № 43 ФЗ; Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан (Москва, 25 мая 1993 г.; ратифицирован обеими сторонами) // Там же. 1993. № 8; Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном (Москва, 31 июля 1992 г.; вступил в силу 21 октября 1992 г.) // Там же. № 2; Договор об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан (Москва, 30 мая 1992 г.; вступил в силу 19 марта 1993 г.) // Там же. 1994. № 9; Декларация о развитии и углублении всестороннего сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан (Москва, 2 марта 1994 г). // Там же. № 8; Российско украинская декларация (Киев, 31 мая 1997 г.) // Рос. газ. 1997. 5 июня; Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной (Киев, 31 мая 1997 г.; вступил в силу 1 апреля 1999 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1999. № 7; Договор об основах межгосударственных отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Эстонской Республики (Москва, 12 января 1991 г.; вступил в силу 14 января 1992 г.) // Там же. 1994. № 1.

[85] См., напр.: Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Словацкой Республикой (Братислава, 26 августа 1993 г.; вступил в силу 5 декабря 1994 г.) // СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1685; Договор об основах дружественных отношений между Российской Федерацией и Лаосской Народно—демократической Республикой (Москва, 9 марта 1994 г.; вступил в силу 8 февраля 1995 г.) // Там же. 1995. № 26. Ст. 2405; Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Греческой Республикой (Афины, 30 июня 1993 г.; вступил в силу 8 сентября 1995 г.) // Там же. 1996. № 8. Ст. 702; Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Болгария (София, 4 августа 1992 г.; вступил в силу 19 апреля 1993 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1999. № 4; Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Венгерской Республикой (Москва, 6 декабря 1991 г.; вступил в силу 6 марта 1995 г. // Там же. 1998. № 6 (Венгрией и Россией также была принята совместная Декларация о принципах сотрудничества по обеспечению прав национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств (Будапешт, 11 ноября 1992 г.) // Там же. 1994. № 4); Договор между Российской Федерацией и Республикой Польша о дружественном и добрососедском сотрудничестве (вступил в силу 8 мая 1993 г.) // Там же. 1993. № 7; Декларация об основах отношений между Российской Федерацией и Королевством Дания «Еще 500 лет дружбы и мира» (Копенгаген, 4 ноября 1993 г.) // Там же. 1994. № 3 и др.

[86] Комментарий посла Украины в России Н. Белоблоцкого к ситуации с образованием на русском языке в Украине см.: Молодцова В. Русский язык до Киева доведет // Рос. газ. 2000. 5 сент. Другую точку зрения на ситуацию с доступом к источникам информации на русском языке из России, образованием на родном языке русскоязычных граждан Украины см.: Шуров К. Киевский «двойной стандарт» // Там же. 2001. 13 окт.

[87] СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 830.

[88] Дипломат. вестн. 1995. № 10.

[89] Бюл. междунар. договоров. 1995. № 1.

[90] Бюл. междунар. договоров. 1997. № 10.

[91] Там же. № 11.

[92] Там же. 2001. № 5.

[93] Там же. 1997. № 12.

[94] Там же. № 10.

[95] См. Разумов К. Русский в Каракумах звучит все глуше, глуше… // Рос. газ. 2002. 1 авг.

[96] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о культурном и научном сотрудничестве (Баку, 6 июня 1995 г.; вступило в силу с даты подписания) // Там же. 1996. № 5; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о сотрудничестве в области культуры, науки и образования (Ереван, 13 ноября 1995 г.) // Дипломат. вестн. 1995. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о сотрудничестве в области высшего образования (Москва, 11 января 1993 г.; вступило в силу в день его подписания) // Бюл. междунар. договоров. 1994. № 3; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о сотрудничестве в области информации (Москва, 25 сентября 2000 г.; не вступило в силу и не публиковалось); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения об учреждении и условиях деятельности информационно культурных центров (Москва, 29 августа 1997 г.; не вступило в силу и не публиковалось); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области культуры, образования и науки (Минск, 21 февраля 1995 г.; вступило в силу 2 июля 1996 г.) // Там же. 1997. № 11; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о сотрудничестве в области культуры, науки и образования (Тбилиси, 3 февраля 1994 г.; вступило в силу 30 августа 1994 г.) // Там же. 1999. № 3; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о порядке и условиях приема и распространения программ российских телерадиовещательных организаций на территории Грузии (Москва, 19 марта 1996 г.; вступило в силу в день его подписания) // Там же. 1996. № 10; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области культуры, науки и образования (Москва, 28 марта 1994 г.; вступило в силу 3 декабря 1998 г.) // Там же. № 4; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области информации (Астана, 23 декабря 1998 г.; вступило в силу 6 июля 1999 г.) // Там же. 1999. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об учреждении и условиях деятельности информационно культурных центров (Алма Ата, 12 октября 1998 г.; вступило в силу 30 ноября 2000 г.) // Там же. 2001. № 6; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о культурном и научном сотрудничестве (Москва, 17 августа 1994 г.) // Дипломат. вестн. 1994. № 17-18; Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования (Москва, 8 октября 1996 г.; не вступило в силу) // Там же. 1996. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о порядке и условиях приема и распространения программ российских телерадиовещательных организаций на территории Республики Таджикистан (Москва, 16 апреля 1999 г.; вступило в силу со дня его подписания) // Бюл. междунар. договоров. 1999. № 9; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о сотрудничестве в области культуры, образования и науки (Москва, 18 мая 1995 г.; вступило в силу с даты подписания) // Там же. 1996. № 3; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины о сотрудничестве в области телевидения и радиовещания (Москва, 23 октября 2000 г.; вступило в силу с даты подписания) // Там же. 2001. № 1; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области информации (Москва, 19 июня 1999 г.; вступило в силу 24 августа 1999 г.) // Там же. 2000. № 1; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области образования (Москва, 21 октября 1994 г.; вступило в силу 20 ноября 1995 г.) // Там же. 1995. № 8.

[97] См., напр.: Декларация о сотрудничестве в области культуры, науки и образования между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша (Москва, 22 мая 1992 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1994. № 1.

[98] Единственное соглашение в этой сфере было заключено Латвией и Россией в Москве и Риге 14 сентября 1990 г.: Соглашение между Правительством РСФСР и Латвийской Республики об экономическом сотрудничестве на 1991 год и дальнейшем развитии культурных связей (вступило в силу со дня его подписания). Ст. 6 данного документа предписывала завершить заключение договоров по различным направлениям культурного сотрудничества, что сделано не было.

[99] Единственное соглашение подобного рода между Россией и Литвой касается сотрудничества в экономическом и социально культурном развитии Калининградской области РСФСР (Москва, 29 июля 1991 г.; вступило в силу 4 июня 1992 г.; не публиковалось).

[100] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории Российской Федерации (Ереван, 19 июля 1994 г.; вступило в силу со дня его подписания) // Там же. 1995. № 5.

[101] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Беларуси о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Беларусь, и граждан Республики Беларусь, работающих на территории Российской Федерации (Москва, 24 сентября 1993 г.; документ не публиковался).

[102] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения (Москва, 16 мая 1997 г.; не вступило в силу). Документ не публиковался.

[103] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей города Байконур Республики Казахстан (Алма Ата, 27 апреля 1996 г.; вступило в силу 29 ноября 1999 г.) // Бюл. междунар. договоров. 2000. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях граждан Российской Федерации и Республики Казахстан, проживающих и/или работающих на комплексе «Байконур» (Алма Ата, 12 октября 1998 г.; вступило в силу 20 февраля 2001 г.) // Там же. 2001. № 6.

[104] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся мигрантов (Москва, 28 мая 1996 г.; вступило в силу 15 января 1998 г.) // Там же. 1999. № 2.

[105] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении (Москва, 29 июня 1999 г.; вступило в силу 29 мая 2001 г.) // Там же. 2001. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о временной трудовой деятельности граждан (Москва, 29 июня 1999 г.; вступило в силу 5 января 2000 г.) // Там же. 2000. № 5.

[106] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации и Республики Молдова, работающих за пределами границ своих государств (Москва, 27 мая 1993 г.; вступило в силу 14 октября 1993 г.). Документ не публиковался.

[107] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств (Москва, 14 января 1993 г.; вступило в силу с момента подписания) // Там же. 1993. № 3; Временное соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о гарантиях прав граждан, работавших в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в области пенсионного обеспечения (Москва, 15 января 1993 г.; вступило в силу с момента его подписания) // Там же. № 7.

[108] Впервые гражданам СССР было официально разрешено самостоятельно устраиваться на работу за границей (с единственным ограничением — наличием разрешения в законодательстве страны пребывания на получение работы для граждан, не имеющих вида на жительство) только с принятием 15 января 1991 г. Верховным Советом СССР «Основ законодательства Союза ССР и республик о занятости населения» (Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 5. Ст. 111).

[109] Бюл. междунар. договоров. 1998. № 8.

[110] Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Рига, 3 февраля 1993 г.; вступил в силу 29 марта 1995 г.) // Там же. 1995. № 10.

[111] Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Вильнюс, 21 июля 1992 г.; вступил в силу 22 января 1995 г.) // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1712.

[112] Договор между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 26 января 1993 г.; вступил в силу 20 марта 1995 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1998. № 3.

[113] Договор между Российской Федерацией и Республикой Молдова о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 25 февраля 1993 г.; вступил в силу 26 января 1995 г.) // Там же. 1995. № 7.

[114] Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 22 декабря 1992 г.; вступил в силу 20 января 1995 г.) // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1598.

[115] Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Бишкек, 14 сентября 1992 г.; вступил в силу 25 февраля 1994 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1995. № 2.

[116] Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Тбилиси, 15 сентября 1995 г; не вступил в силу) // Рос. газ. (Вед. прилож.). 1996. 26 мая.

[117] См., напр.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана об устранении двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество (Ашхабад, 14 января 1998 г.; вступило в силу 10 февраля 1999 г.) // Бюл. междунар. договоров. 2001. № 9; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы (Москва, 13 января 1999 г.; вступило в силу 6 сентября 2000 г.) // Там же.

[118] Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Армения, и условиях их функционирования (Ереван, 30 сентября 1992 г.; вступил в силу в день его подписания) // Там же. 1995. № 6.

[119] Договор между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о статусе воинских формирований Российской Федерации из состава Стратегических сил, временно размещенных на территории Республики Беларусь (Москва, 24 сентября 1993 г.; вступил в силу 21 апреля 1995 г.) // Там же. № 12.

[120] Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовом статусе воинских формирований Российской Федерацией, временно находящихся на территории Республики Грузия (Москва, 9 октября 1993 г.; временно применяется в соответствии с распоряжением Президента РФ от 18 января 1994 г. № 23 рп) // Дипломат. вестн. 1994. № 1 — 2; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи по делам, связанным с временным пребыванием воинских формирований Российской Федерации на территории Республики Грузия (Москва, 9 октября 1993 г.; вступает в силу одновременно с вышеназванным Договором и остается в силе до истечения срока действия последнего; опубликовано не было).

[121] Соглашение между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой о порядке использования российских военных объектов на территории Кыргызской Республики и статусе военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в Кыргызской Республике (Москва, 5 июля 1993 г.; применяется с момента его подписания) // Бюл. междунар. договоров. 1995. № 7; Соглашение между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой о военной службе граждан Российской Федерации в Вооруженных Силах Кыргызской Республики и их статусе (Москва, 21 июля 1994 г.; вступило в силу 10 октября 1997 г.) // Там же. 1999. № 3; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о медицинском обеспечении военнослужащих и гражданского персонала воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Киргизской Республики, а также членов их семей (Бишкек, 13 октября 1995 г.; вступило в силу с даты его подписания) // Там же. 1996. № 3.

[122] Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой об условиях, сроках и порядке полного вывода с территории Латвийской Республики Вооруженных сил Российской Федерации и их правовом положении на период вывода (Москва, 30 апреля 1994 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1994. № 11; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики по вопросам социальной защищенности военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации и Пограничных войск Российской Федерации и членов их семей, временно находящихся на территории Латвийской Республики, до полного их вывода (Москва, 30 апреля 1994 г.) // Там же; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики по вопросам социальной защищенности военных пенсионеров Российской Федерации и членов их семей, проживающих на территории Латвийской Республики (Москва, 30 апреля 1994 г.) // Там же. № 12.

[123] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о порядке предоставления социальных гарантий военным пенсионерам Российской Федерации, постоянно проживающим в Литовской Республике (Вильнюс, 18 ноября 1993 г.) // Там же. № 2.

[124] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о социальных гарантиях и пенсионном обеспечении бывших военнослужащих и членов их семей (Кишинев, 2 февраля 1995 г.; Москва, 10 февраля 1995 г.; не вступило в силу; документ не публиковался).

[125] Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о правовом статусе воинских формирований Вооруженных сил Российской Федерации, находящихся на территории Республики Таджикистан (Москва, 25 мая 1993 г.) // Там же. № 10.

[126] Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе и условиях пребывания частей войск ПВО и ВВС Российской Федерации на территории Туркменистана (Москва, 31 июля 1992 г.) // Там же. № 8; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана об организации медицинского обеспечения военнослужащих, членов их семей, рабочих и служащих воинских формирований на территории Туркменистана на переходный период (Москва, 31 июля 1992 г.) // Там же. № 7; Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о военной службе граждан Российской Федерации в Вооруженных силах Туркменистана и их статусе (Ашхабад, 1 сентября 1993 г.) // Там же. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о повышении социальных гарантий граждан Российской Федерации, проходящих службу в Вооруженных Силах Туркменистана (Ашхабад, 8 апреля 1995 г.) // Там же. 1995. № 11.

[127] Договор между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о выводе Вооруженных Сил Российской Федерации с территории Эстонской Республики и условиях их временного пребывания на ее территории (Москва, 26 июля 1994 г.) // Там же. № 10; Соглашение между Российской Федерации и Эстонской Республикой по вопросам социальных гарантий пенсионерам Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Эстонской Республики (Москва, 26 июля 1994 г.) // Там же. № 7.

[128] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425. Закон РФ «О беженцах» действует сегодня в редакции федеральных законов от 28 июня 1997 г. № 96 ФЗ (СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956), от 21 июля 1998 г. № 117 ФЗ (Там же. 1998. № 30. Ст. 3613), от 7 августа 2000 г. № 122 ФЗ (Там же. 2000. № 33. Ст. 3348), от 7 ноября 2000 г. № 135 ФЗ (Там же. № 46. Ст. 4537).

[129] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» действует сегодня в редакции федеральных законов от 20 декабря 1995 г. № 202 ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110), от 7 августа 2000 г. № 122 ФЗ (Там же. 2000. № 33. Ст. 3348).

[130] Цифра названа председателем подкомитета по связям с соотечественниками и миграционной политике Госдумы РФ В. С. Никитиным (Голякова Е. Вынужденных переселенцев станет меньше? // Рос. газ. 2002. 13 февр.).

[131] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 3 июля 1997 г.; не вступило в силу) // Моск. журн. междунар. права. 1997. № 4; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения (Москва, 29 августа 1997; не вступило в силу; документ не публиковался); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Минск, 30 октября 1996 г.; вступило в силу 3 августа 1998 г.) // Бюл. междунар. договоров. 1998. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Тбилиси, 3 февраля 1994 г; не вступило в силу; документ не публиковался); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 6 июля 1998 г.; вступило в силу 17 апреля 2000 г.) // Там же. 2000. № 11; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Бишкек, 18 июля 1995 г.; вступило в силу 31 июля 1997 г.) // Там же. 1997. № 12; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 2 июня 1993 г.; вступило в силу 27 февраля 1995 г.) // Там же. 1999. № 3; Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о продлении срока действия Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Рига, 24 февраля 2000 г.; вступил в силу 4 июля 2001 г.) // Там же. 2001. № 11; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев (Душанбе, 10 октября 1992 г.; не вступило в силу; документ не публиковался); Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Ашхабад, 23 декабря 1993 г.; вступило в силу 18 мая 1995 г.) // СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 831; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о содействии лицам, переселяющимся из России в Эстонию и из Эстонии в Россию (Таллин, 5 октября 1993 г.; не вступило в силу; документ не публиковался).

[132] В «целях реализации международных договоров Российской Федерации по вопросам регулирования процесса переселения и защиты прав переселенцев» Указом Президента РФ от 24 февраля 2001 г. № 236 (Рос. газ. 2001. 28 февр.) были открыты представительства Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане. Указом Президента РФ от 16 октября 2001 г. Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике РФ было упразднено, а его полномочия в части, касающейся реализации миграционной политики, переданы Министерству внутренних дел (текст Указа см.: Там же. 18 окт.). Указом главы Российского государства от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» представительства упраздненного Минфедерации в вышеперечисленных странах преобразованы в представительства Министерства внутренних дел Российской Федерации по делам миграции в Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане. Министерству иностранных дел РФ предписано провести с Армянской, Киргизской, Латвийской, Таджикистанской и Туркменистанской сторонами соответствующие переговоры и по достижении договоренности оформить соответствующие документы (Там же. 2002. 28 февр.).

[133] Динамика миграционных процессов находит свое отражение в Федеральной миграционной программе. Последняя (третья) редакция этого документа — Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы — утверждена постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 (Рос. газ. 1997. 27 нояб.).

[134] См.: Графова Л. Опасная «безопасность» // Лит. газ. 2002. № 8.

[135] В Декларации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам, напомним, не имеющей юридической силы обязательного для исполнения нормативного акта, говорилось следующее: «Российская Федерация рассматривает как российских соотечественников всех выходцев из Союза ССР и России и их прямых потомков независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и заявивших явным образом о своей духовной или культурно этнической связи с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации и подтвердивших эту связь».

[136] «1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. 2. Под понятием «соотечественники за рубежом» … подразумеваются: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации…; лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства…; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства…; потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств…» (из ст. 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г.).

[137] Среди комментариев к ситуации назову: Медведев А., Полоскова Т. Закон принят раньше концепции // Рос. газ. (Вед. прилож.). 1999. 10 июня; Тишков В. Русь зарубежная: концепция и политика // Там же.

[138] Текст концепции см.: Полоскова Т. Диаспоры в системе международных связей. М., 1998. С. 147-163.

[139] Во исполнение этих положений Закона принят Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 865 «О внесении дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 386 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» (Рос. газ. 2000. 23 мая).

[140] Рос. газ. 2002. 31 июля.

[141] Графова Л. Опасная «безопасность». Из официальных разъяснений на эту тему см. комментарий члена Комитета по государственному строительству Госдумы РФ депутата Б. Надеждина: Голякова Е. Пять лет в ожидании гражданства // Рос. газ. 2002. 30 янв.

[142] Содействие реализации прав зарубежных российских соотечественников на полноправное социально политическое, экономическое и культурное развитие в странах проживания и обеспечение духовных и иных связей с Россией, реализация международных и двухсторонних соглашений о защите национальных меньшинств названо задачами России в проекте Концепции государственной миграционной политики РФ // Рос. газ. (Экон. союз.). 1999. 10 июля.

[143] См.: Программа организованной миграции в России (Концепция). Подготовлена Ассоциацией по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев «Адепт» // Правозащитник. М., 1997. № 4.

[144] См.: Там же.

[145] Рос. газ. 2001. 16 окт.

[146] Вопросы миграции российских ученых и высококвалифицированных специалистов, их социальной защиты в период пребывания за рубежом так или иначе регулируются следующими правовыми актами: постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 5276 I «О вопросах упорядочения процессов трудовой эмиграции из Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 28. Ст. 1104; указ Президента РФ от 15 декабря 1995 г. № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом» // СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 5054; постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1261 «О Межведомственной программе мер по регулированию миграции научных и научно технических кадров» // Там же. 1994. № 31. Ст. 3279; постановление Правительства РФ от 31 мая 1995 г. № 540 «О Федеральной программе содействия занятости населения в Российской Федерации на 1995 год» // Там же. 1995. № 24. Ст. 2275; Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 годов; утверждена постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 453 (Рос. газ. 1998. 3 июня); План действий по реализации Концепции реформирования российской науки на период 1998-2000 годов; утвержден распоряжением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 573 р // Там же. 9 июня.

[147] Дайджест «Иммигранты» выпускался с осени 1996 г. по август 1998 г. международным издательством «Двое» (Санкт Петербург) и включал в себя материалы современной российской и зарубежной прессы, в том числе эмигрантской («Новое русское слово», «Еврейский мир», «Русский Ванкувер» и др.), русскоязычной печати стран СНГ и Балтии, собственные оригинальные материалы.

[148] См.: Пронин А.А. Российская диаспора в странах нового зарубежья (по материалам газетных публикаций) // Рубеж тысячелетий: славянский мир и судьбы России. Материалы V Междунар. науч. конф. Пермь, 2000. С. 44-46.

Ваш комментарий о книге
Обратно в раздел Политология